AS CONSULTAS PÚBLICAS ENQUANTO MECANISMO DE LEGITIMAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS

PUBLIC CONSULTATIONS AS A MECHANISM FOR LEGITIMIZING NORMATIVE ADMINISTRATIVE ACTS

LAS CONSULTAS PÚBLICAS COMO MECANISMO DE LEGITIMACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS

Gabriel Lima Miranda Gonçalves Fagundes gabriel.lima.miranda@hotmail.com

Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC - Minas), BR

Luciana Gaspar Melquíades Duarte lg.melquiades@uol.com.br

Universidade Federal de Juiz de Fora- (UFJF), BR

Esta pesquisa se dedicou à análise e ao levantamento de parâmetros objetivos para viabilizar a eficácia democrática do instituto das consultas públicas nos processos administrativos de criação de atos normativos. Pretende-se verificar se, no Brasil, as normas regulamentadoras das consultas públicas em processos administrativos normativos são suficientes para garantir a eficácia participativa do instituto.

Partiu-se da hipótese de que existem poucas normas procedimentais regulando a aplicação do instrumento, o que dificultaria o controle da sua eficiência como mecanismo de legitimação dos atos administrativos normativos.

Para se obter elementos que viabilizassem a formulação de propostas para a aplicação do instituto no Brasil, procedeu-se a uma pesquisa empírica para o levantamento de dados em países com realidade socioeconômica próxima à brasileira. Para tanto, foram selecionados onze países da América Latina, cujas legislações foram consultadas pela via eletrônica com o acesso aos sites governamentais federais, verificando as legislações apontadas pelos entes como regulatórias desse mecanismo.

Nesse cenário, a pesquisa foi amparada pela teoria de democracia deliberativa procedimentalista formulada por Habermas (2003a, 2003b), que, fundada na teoria do agir comunicativo, traz para a compreensão do Estado Democrático de Direito a necessidade de legitimação das normas por meio de um processo de formação de vontades e opiniões na esfera pública. Tal entendimento se torna pertinente ao tema tendo em vista que, diferentemente do Poder Legislativo, o Executivo não possui um procedimento para assegurar a legitimidade das normas emanadas por ele. Ainda, buscou-se embasamento na constitucionalização do Direito.

Ademais, a questão é discutida em sede doutrinária abstratamente, muitas vezes, com fundamento no devido processo legal no âmbito administrativo. Também não foram encontrados estudos que tratassem o tema empiricamente, englobando a regulação da atividade normativa em todas as entidades administrativas, e não somente nas agências reguladoras. A situação se agravou após o incentivo dado pelo recente destaque conferido ao instituto pela Lei nº 13.655 (BRASIL, 2018), regulamentada pelo Decreto nº 9.830 (BRASIL, 2019). Contudo, constatou-se que a regulamentação existente não é satisfatória para garantir a legitimidade dos atos administrativos elaborados após a realização de consultas públicas no Brasil, razão pela qual esta pesquisa, ao perquirir elementos que garantam a efetiva participação cidadã nos procedimentos administrativos que as antecedem, mostra-se necessária.

Por fim, procurou-se desenvolver, a partir de uma análise crítico-reflexiva, proposições que tenham o condão de impactar a atividade da Administração Pública brasileira, estabelecendo parâmetros objetivos para um procedimento que possibilite uma ampla e equitativa participação dos atores envolvidos e um efetivo poder de influência na formulação das normas.

Antes de partir-se para a análise da problemática proposta no presente artigo, faz-se necessário esclarecer os fundamentos teóricos que nortearam a pesquisa. As consultas públicas são utilizadas pelos Estados em todo o mundo como mecanismo democrático para aprofundar a participação popular na atuação administrativa. No estudo em questão, as consultas públicas estudadas são realizadas antes da edição de atos administrativos normativos que irão vincular a atividade do Estado e dos indivíduos.

Com o advento da teoria pós-positivista que alterou as compreensões sobre o Estado Democrático de Direito e promoveu a constitucionalização do Direito Administrativo (VIANA, 2016), o princípio da legalidade foi expandido para o da juridicidade, abarcando uma compreensão de vinculação administrativa não somente à lei, mas a todas as fontes normativas do Direito, incluindo o texto constitucional e as normas editadas pela Administração Pública (MELQUÍADES DUARTE, 2016). Nesse cenário, é imperioso compreender como o marco teórico utilizado se relaciona com a temática, ressignificando o conceito de legitimidade do Direito a partir de uma proposta dialética, que ofereça espaço para uma maior participação popular, fim último das consultas públicas.

Habermas (2003a, 2003b) propôs a teoria do agir comunicativo1, remodelando o entendimento sobre o Direito e a Democracia. Sob essa perspectiva, o Direito deve ser analisado sob o prisma da validade e da legitimidade, de maneira que o Direito Positivo se legitime (HABERMAS, 2003a, p. 52) não somente por ser válido por criar deveres e sanções que podem ser exigidas junto ao Poder Judiciário (HABERMAS, 2003a, p. 50). A legitimação das regras seria adquirida pela sua formação por meio de um processo legislativo racional (HABERMAS, 2003a, p. 50) ou da expectativa de que o processo democrático de formulação a ungiu de legitimidade (HABERMAS, 2003a, p. 54). O autor esclarece que, devido à ausência, na Idade Moderna, dos fundamentos religiosos e metafísicos presentes durante a Idade Média para a legitimação do poder estatal, passou a ser necessário que as pessoas destinatárias da norma se vissem como autoras racionais dela. Desse modo, o Direito moderno se funda na liberdade comunicativa dos cidadãos, que é mediada pelas instituições e pelos processos jurídicos (HABERMAS, 2003a, p. 54). Entretanto, Habermas (2003a, p. 62) destaca que forças econômicas e políticas, por serem mais fortes, podem se apropriar desses procedimentos de formação das normas, de maneira que tais processos não consigam filtrá-las. Assim, “com muita frequência, o Direito confere a aparência de legitimidade ao poder ilegítimo” (HABERMAS, 2003a, p. 62). Para que a população integre os processos de formulação das normas, são estabelecidos direitos políticos de participação.

Avançando em sua análise, Habermas (2003a, p. 146) afirma que o princípio da democracia pressupõe que todas as decisões sejam racionais e baseadas em fundamentações discursivas, legitimando as leis. Tal procedimento de formação da opinião e da vontade, conforme o princípio, deve ser institucionalizado, garantindo, por meio de um sistema de direitos, a participação igualitária dos indivíduos. Nessa seara, “o princípio da democracia não deve apenas estabelecer um processo legítimo de normatização, mas também orientar a produção do próprio medium do Direito” (HABERMAS, 2003a, p. 146, sic).

A ideia liberal de autolegislação dos cidadãos, que fundamenta a legitimidade do Direito, segundo o princípio da democracia, deve ser entendida, segundo Habermas (2003a), juntamente ao princípio do discurso, que, ao ser institucionalizado juridicamente, assume o papel daquele, ou seja, para o autor, “o princípio da democracia resulta da interligação que existe entre o princípio do discurso e a forma jurídica” (HABERMAS, 2003a, p. 158). Nesse diapasão, enquanto sujeitos de direito, os indivíduos não podem escolher como desejam exercitar a sua participação na elaboração das normas, de modo que o medium jurídico é fornecido preliminarmente como a única linguagem para exprimirem a sua autonomia. Portanto, a “autolegislação tem que adquirir por si mesma validade no medium do Direito” (HABERMAS, 2003a, p. 163, sic). Para tanto, conforme o autor, deve ser assegurado aos indivíduos um meio no qual é garantido a eles o direito fundamental legítimo à participação nos processos de formação da opinião e da vontade do legislador.

Segundo Arendt (2010), com a qual Habermas dialoga em seus escritos, o poder surge de uma vontade comum de uma comunidade não coagida, e não da imposição da sua vontade. Desse modo, o poder da administração do Estado deve ser respaldado em um poder comunicativo normatizador, que é a fonte da justiça e do poder, sob pena de ilegitimidade. Arendt (2010) ainda esclarece que o poder político é uma força autorizadora, manifestada na formulação do Direito legítimo e na criação das instituições, surgindo de modo mais puro nas revoltas populares, não abarcando uma imposição de interesses próprios ou um poder administrativo tomador de decisões obrigatórias para o coletivo. Ainda, conforme Arendt (2010), tal poder depende, tanto na sua utilização quanto na aquisição e manutenção, do poder comunicativo. Para Habermas (2003a, p. 186-188), “tal poder comunicativo só pode formar-se em esferas públicas”.

Para Arendt (2010, p. 70), a importância da vida pública advém da necessidade de ser visto e ouvido pelos outros, já que cada pessoa enxerga a realidade sob o seu ângulo de vivência. Somente dessa forma, aproveitando-se da imensa diversidade de olhares sobre a coisa, é que a realidade do mundo será vista de modo real e fidedigno.

Tem-se, assim, que, para Habermas (2003a, p. 190), o Estado de Direito deve ser entendido como a necessidade de conectar o sistema administrativo ao poder comunicativo, mantendo-o longe de influências de interesses privilegiados detentores de poderes econômicos e administrativos. Não se poderia utilizar da noção de que o Estado cria normas legítimas porque foi criado por um sistema normativo respaldado pela soberania popular, tal como entendia a teoria liberal.

Os direitos de participação política culminam em uma formação pública da opinião e da vontade institucionalizada juridicamente, sendo o princípio do discurso importante em dois sentidos. No sentido cognitivo de filtro das contribuições, temas, informações e argumentos; e no sentido prático de proporcionar relações não violentas de entendimento, “desencadeando a força produtiva da liberdade comunicativa” (HABERMAS, 2003a, p. 191). Nesse cenário, Habermas (2003a, p. 192) coloca que, quanto mais claras forem as informações sobre as normas que serão reguladas e as matérias envolvidas, mais aceitabilidade a norma terá, expressando de modo mais fidedigno a autocompreensão dos cidadãos no tocante à escolha feita.

Portanto, para a teoria do discurso, a democracia como política deliberativa depende da institucionalização dos processos e pressupostos de comunicação, bem como do “jogo” entre a opinião pública informal e as deliberações institucionalizadas, ou seja, não é um conceito que envolve uma totalidade social centralizada no Estado que é superdimensionado e que agirá para atingir um objetivo, nem ao menos uma totalidade normativa, na qual as normas constitucionais regulam o equilíbrio do poder e dos interesses de maneira neutra e segundo o modelo do mercado (HABERMAS, 2003b, p. 21).

Na perspectiva liberal, a formação democrática da vontade possui, como única função, a legitimação do exercício do poder político, de modo que os resultados das eleições autorizam o uso do poder pelo governo, e este, por sua vez, deve justificar perante o parlamento e a esfera pública o uso que faz desse poder. Já na perspectiva republicana, a formação democrática da vontade tem como função constituir a sociedade como uma comunidade política a cada eleição, que administra a si mesma, e o governo, agindo como uma comissão com um mandato livre, pode escolher entre equipes de direção concorrentes e vinculada a um programa. Enquanto isso, a teoria do discurso afirma que o mais importante são os processos e pressupostos comunicativos da formação democrática da opinião e da vontade, que irão racionalizar discursivamente as decisões do governo e da administração vinculados à legalidade. Todavia, essa ideia de democracia pressupõe uma sociedade descentrada, que irá constituir, juntamente à esfera pública política, um espaço para a resolução dos problemas de toda a sociedade. Desse modo, a soberania do povo dirige-se para o anonimato dos processos democráticos e para a efetivação jurídica dos seus pressupostos comunicativos a fim de que se faça valer como poder produzido comunicativamente (HABERMAS, 2003b, p. 22-24).

Nessa seara, Habermas (2003b, p. 92) conceitua esfera pública como um fenômeno social elementar, isto é, uma rede apropriada para a tomada de posição e de opiniões e para a comunicação de conteúdo. Nessa esfera, os fluxos das comunicações são filtrados e, nela, os fluxos comunicacionais são selecionados e reduzidos, de maneira que fiquem condensados em opiniões públicas aglomeradas em temas específicos.

Habermas (2003b, p. 43) reconhece, em seus escritos, que, até hoje, nenhum processo deliberativo implementado conseguiu atingir o que o autor considera como ideal, devido à complexidade com a qual a realidade se apresenta. Entretanto, esclarece que isso não impede uma implementação que se aproxime do que seria o arquétipo estabelecido por ele.

Contra-argumentando a teoria dos sistemas, o autor afirma que ela não nega necessariamente o fenômeno do poder comunicativo no interior do complexo parlamentar, mas torna evidente a limitação de tal poder à medida que a política se torna independente, tornando-se um círculo fechado em si, que se liga ao sistema do Direito, garantindo a legalidade, e extrai de si, em um processo de autorreferência, tudo de que necessita para se legitimar (HABERMAS, 2003b, p. 73).

Nessa seara, pode-se afirmar que as normas só vão produzir efeitos quando válidas e legítimas e que tal legitimação depende da participação comunicativa e argumentativa dos indivíduos aos quais a norma se destina. Para tanto, deve ser adotado um procedimento livre de desigualdades, que possibilite a todos os indivíduos igualdade de condições para influenciar a elaboração da norma. O pensamento habermesiano está profundamente ligado à noção de processo legislativo para elaboração de leis. No entanto, a mudança de paradigma proporcionada pelo Pós-positivismo e neoconstitucionalismo, assim como o crescimento das funções do Estado com o surgimento dos direitos de segunda e terceira geração, trouxe para o Poder Executivo a elaboração de normas complementares, regulando direitos e deveres estabelecidos em lei pelo Poder Legislativo. Desse modo, faz-se necessário transplantar as ideias de Habermas (2003a, 2003b) para o procedimento administrativo normativo. Como o processo de elaboração de atos administrativos é distinto do legislativo, cumpre adotar a teoria de Habermas (2003a, 2003b) de maneira adaptada à realidade da Administração Pública. Entretanto, buscando atender aos anseios populares, diversos países passaram a implementar as consultas públicas como mecanismos de participação cidadã no agir administrativo. As consultas são marcadas por espaços nos quais os cidadãos podem emitir opiniões sobre os atos administrativos em análise.

Notadamente, tem-se uma relação direta entre as consultas públicas no procedimento administrativo e a participação dos indivíduos no processo de formação pública da opinião e da vontade das leis na esfera pública. Assim como esta busca legitimar as leis, aquela pretende legitimar as normas emanadas da Administração.

Nesse diapasão, faz-se necessário estabelecer critérios para que as consultas públicas possibilitem que todos os interessados nas normas influam na decisão da autoridade administrativa, tal como defende Habermas (2003a, 2003b) para o processo legislativo. Caso contrário, corre-se o risco de que tal processo seja utilizado pelos poderes econômicos e políticos como forma de atribuírem uma falsa legitimidade para as normas publicadas, conforme adverte o autor. De forma paralela, Abers (1998 apud VIANA, 2016) aponta três problemas que podem existir na participação social e que merecem atenção nas consultas públicas: o impedimento da implementação por grupos poderosos que não tem interesse nela; a obstacularização, pela desigualdade socioeconômica, da participação de determinados grupos sociais; e a cooptação existente nos espaços de participação, decorrentes do desequilíbrio entre governo e participantes.

Desse modo, a ação comunicativa habermasiana tem, no Direito Administrativo, um propósito de diagnóstico. O estímulo à discursividade que se busca com as consultas públicas, mediante a utilização de canais de comunicação entre as estruturas estatais de decisão, tem como finalidade diagnosticar e iluminar desafios sociais presentes na sociedade para que possam ser ouvidos e superados na decisão do administrador. Assim, tem-se, na consulta pública, um processo de emancipação social perante o Estado, que, aberto ao discurso, torna-se mais legítimo, atendendo aos anseios de participação social após a Constituição Cidadã, conforme contextualiza Viana (2016).

Tem-se, portanto, esse instituto como um reflexo do direito fundamental de participação social, positivado na Constituição (BRASIL, 1988) e derivado da própria cláusula democrática. A consulta pública é uma das formas de concretização desse direito, o que evidencia a extrema importância de haver a sua devida regulamentação para a efetiva realização da participação social enquanto direito constitucional. Ademais, as consultas públicas podem ser consideradas, também, uma manifestação prévia do controle social, outro aspecto da participação social, com a nítida pretensão de se atribuir maior legitimidade às decisões do Estado.

Conforme Moreira Neto (2008), a legitimidade pode ser primária, baseada no consenso entre as pessoas, ou derivada, originada da aceitação formal e da coação. Tais modelos perpassaram pela história do homem de modo que, atualmente, vivencia-se uma terceira fase proporcionada pelo constitucionalismo. Nesta, os valores consensuais da sociedade e os valores organizacionais formais atuam de forma conjunta para garantir a segurança às relações sociais. Tem-se, portanto, que a legitimidade no Estado Democrático de Direito logra remissão tanto da cláusula democrática quanto no Direito, de modo que os direitos fundamentais atuem como fator de legitimação do agir estatal.

Diante do exposto, deve-se trazer, também, a noção de eficácia dos direitos fundamentais de Sarlet (2015, p. 283), no sentido de que os direitos de defesa do cidadão contra o poder do Estado possuem eficácia imediata. Tendo em vista que o processo deliberativo, para Habermas (2003a, 2003b), está intimamente ligado à garantia aos cidadãos de condições iguais de participação, é importante destacar que os direitos fundamentais também vinculam os órgãos administrativos (SARLET, 2015, p. 386), que devem buscar assegurar o direito de participação não somente na esfera macro entre o indivíduo e o Estado, durante o período eleitoral, mas também em suas decisões políticas durante o exercício do mandato, entre as quais se pode incluir a elaboração dos atos administrativos normativos e dos procedimentos para a realização de consultas públicas.

Tendo em vista a escassez, no Brasil, de uma regulamentação geral das consultas públicas a serem realizadas pelo Poder Executivo Federal, faz-se necessário verificar, para conferir amparo a uma proposta de regulamentação, como outros países disciplinam o instituto.

A pesquisa de Direito comparado foi delimitada em países da América Latina, em virtude da maior proximidade histórica e da realidade, o que proporciona estágios de desenvolvimento na sociedade parecidos com o do Brasil. Nesse sentido, foram considerados os países que possuíam índices de democracia2, acesso da população à internet3, alfabetização4, desigualdade5 e desenvolvimento humano6 parecidos com o do Brasil. Tal delimitação foi adotada com vistas a proporcionar maiores chances de que as soluções jurídicas dadas pelas legislações estrangeiras fossem factíveis de serem eficazes no espectro da realidade brasileira. A partir disso, foi utilizado, para a pesquisa empírica, o método funcional em Direito comparado (DUTRA, 2016, p. 198). Desse modo, as legislações foram consultadas pela via eletrônica com o acesso aos sites governamentais federais, verificando as legislações apontadas pelos entes como regulatórias desse mecanismo.

É importante destacar que a nomenclatura do instituto de consultas públicas para produção de atos administrativos normativos vai variar a depender do Direito estrangeiro analisado.

Passando ao cenário brasileiro, tem-se o Decreto nº 9.191 (BRASIL, 2017) que estabelece normas e diretrizes para a elaboração de atos normativos a serem promulgados pelo Presidente da República. Em seu Capítulo VI, o Decreto regula o processo de consulta pública, determinando que a proposta e os termos da consulta devem ser publicados no Diário Oficial da União, sendo a consulta disponibilizada no site da Presidência da República, e conforme a conveniência, no site do órgão proponente (vide art. 41 do mencionado decreto). A análise das sugestões deve ser realizada pela Casa Civil em conjunto com o proponente, e, no prazo de 3 meses, este deverá encaminhar à Casa Civil a exposição e os motivos com a proposta final do ato normativo ou a justificativa de desistência da proposta (vide arts. 42 e 43 do decreto).

Ademais, uma recente alteração feita pela Lei nº 13.655 (BRASIL, 2018) no Decreto-Lei nº 4.657 (BRASIL, 1942), a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, introduziu o art. 29, que fomenta a realização de consultas públicas em qualquer órgão ou Poder para a elaboração de atos administrativos normativos, preferencialmente por meio eletrônico. Entretanto, tal como o seu Regulamento pelo Decreto nº 9.830 (BRASIL, 2019), a legislação não fixa um regime jurídico para as consultas, restringindo-se a estabelecer diretrizes genéricas. Tampouco a norma torna obrigatória a realização das consultas e a fundamentação da decisão no tocante ao uso ou não das contribuições. Assim como em outros países, a consulta pública no Brasil existirá conforme a discricionariedade de cada órgão, que, na sua convocação, poderá especificar o procedimento e prazos.

Outrossim, é importante destacar que o Poder Executivo Federal, conforme se verifica em pesquisa nos sites governamentais, não apresenta um padrão na realização de consultas públicas, sendo algumas realizadas pela plataforma participa.br17 e outras pelos sites de cada ministério18, tornando difícil e pouco didático o acesso a elas. Nota-se, portanto, que a regulamentação brasileira desse instituto está muito aquém do necessário para que haja uma efetiva participação e influência dos interessados na promulgação do ato normativo, resultando em uma carência de legitimidade das normas emanadas pela Administração.

Nessa seara, para garantir que os atos administrativos normativos gozem de legitimidade, é necessário se estabelecer um regime jurídico detalhado para as consultas públicas, possibilitando que o procedimento adotado permita uma participação efetiva de todos os possíveis interessados, com o poder de influírem na decisão da Administração, tal como defende Habermas (2003a, 2003b). Sendo assim, com base no que foi exposto, serão tecidas propostas para uma regulamentação das consultas públicas.

Inicialmente, é imperioso que a consulta pública seja considerada requisito indispensável para a edição de um ato administrativo normativo. Tal procedimento não deveria ser excluído nem mesmo em situações excepcionais, podendo ser utilizada a solução presente no Direito dominicano de um procedimento abreviado. Caso tal dever não existisse para a Administração Pública, estar-se-ia diante de uma ausência de legitimidade nas normas administrativas, criando uma categoria de regras que não passam pelo crivo da população, tal como ocorre em um processo legislativo com centenas de representantes do povo.

Da mesma maneira, o procedimento deve abarcar todo o território que será afetado pela norma, isto é, se a norma terá uma abrangência nacional, a consulta deve possibilitar a participação de qualquer cidadão no país. Caso a norma restrinja-se somente à população de um Estado ou localidade, o procedimento deve atendê-la integralmente. Nesse aspecto, é importante destacar que a adoção de um procedimento virtual/on-line possibilita o pleno atendimento ao requisito exposto. As consultas pela internet facilitam o acesso da ampla maioria da população brasileira, principalmente nos casos de normas federais. Entretanto, é imperioso que também sejam disponibilizados meios físicos para que as consultas sejam acessadas pelas comunidades que não possuem acesso à internet. Para tanto, o Governo Federal, por exemplo, pode se utilizar das suas instituições presentes em todo o território nacional, como é o caso das agências do INSS, que dividem o território nacional em regiões menores para repartição das competências.

Também no tocante ao aumento da participação popular nas consultas, é importante a facilitação do acesso às consultas públicas, tanto as já iniciadas quanto as futuras. Nesse ponto, a disponibilização de todas as consultas vigentes em um único lugar, isto é, em uma única página governamental, tal como ocorre no portal participa.br, ou em uma única pasta, ou mural, na repartição pública. Desse modo, o cidadão não encontraria dificuldades para verificar todas as consultas públicas disponíveis, o que viabiliza a sua participação nas outras consultas que não a inicialmente pretendida por ele. Da mesma forma, o acesso às consultas pelo site governamental e pessoalmente deve ser facilitado e intuitivo, ou seja, na página inicial do órgão deve estar visível o ícone para as consultas públicas, bem como na repartição pública, que deve expor, na área de atendimento ao cidadão, as consultas abertas. Busca-se, assim, impedir que as informações sobre as consultas fiquem escondidas e de difícil localização pelo indivíduo, desobstruindo-se mais uma barreira para a participação popular.

Ainda objetivando fomentar a participação, deve-se considerar o imenso número de consultas públicas que a Administração Pública Federal implementa, bem como o excesso de informações disponíveis no mundo atualmente e que acabam por distrair os indivíduos. Com base nisso, e, seguindo o exemplo do Direito colombiano, seria positiva a implementação de um sistema automatizado para que as pessoas se cadastrem para receber informativos sobre as consultas abertas. Destarte, é potencializado o alcance do chamamento da consulta entre as pessoas interessadas no tema. Entretanto, convém esclarecer que o dever de divulgação das consultas deve ser amplo, somado com a realização de campanhas de conscientização e de apresentação desse mecanismo participativo para a população em canais de ampla difusão como rádio, televisão e internet, tal qual o Direito equatoriano.

Outro ponto que se mostra essencial para a garantia da igualdade material e do poder de influir na decisão é a participação informada. Para que as contribuições tenham a possibilidade de convencerem igualmente a autoridade administrativa, é importante que elas tenham um embasamento na realidade administrativa e nos fatos que a cercam. Portanto, é necessário que todas as consultas sejam acompanhadas de um material informativo sobre o projeto de regulamentação, trazendo informações que serviram de base para a sua formulação. Assim, as contribuições da população podem ser fundamentadas e de melhor qualidade, ganhando peso na análise administrativa. Tal material deve contemplar todos os dados que envolvam o projeto em consulta. Se este versa, por exemplo, sobre a restrição do uso de canudos plásticos em estabelecimentos comerciais, devem ser disponibilizados os dados ambientais e econômicos sobre o impacto do uso dos canudos, assim como todos os possíveis dados aos quais a Administração tem acesso e que podem auxiliar na opinião do indivíduo.

Por fim, explicitados os aspectos que merecem regulamentação concernentes à implementação e ao alcance das consultas públicas, é importante frisar a necessidade de se positivar o dever da autoridade administrativa de motivar a recusa ou a aceitação das contribuições incorporadas no projeto normativo. Para tanto, pode a autoridade reunir os subsídios semelhantes para uma resposta una. A finalidade do procedimento consultivo é auxiliar na legitimação da norma administrativa. Entretanto, se o procedimento não vincula a autoridade à realização de uma análise das contribuições fornecidas pela população, a finalidade deste fica mitigada. Contrariamente ao que dispõe o Decreto-Lei nº 4.657 (BRASIL, 1942), a resposta aos subsídios enviados ao órgão deve ser obrigatória e fundamentada pela autoridade, devendo, ainda, ser disponibilizada nos mesmos meios pelos quais a consulta estava aberta, seja no site governamental, seja na repartição pública.

A pesquisa partiu da constatação da ausência de regulamentação do instituto das consultas públicas e da observação de que ele tem sido usado de forma a integrar apenas a retórica de legitimação da Administração Pública, sem cumprir propriamente sua finalidade democrática. Após o estudo, confirmou-se que há uma regulamentação insatisfatória no ordenamento jurídico brasileiro, bem como no da maioria dos países latino-americanos analisados, o que gera a ineficácia do mecanismo em relação aos seus propósitos.

A legislação brasileira, assim como a de outros países latino-americanos, limita-se a delegar aos órgãos a discricionariedade para aplicação e criação do procedimento de consulta pública a ser adotado.

Ademais, por meio do trabalho, logrou-se a percepção pela demanda por novas pesquisas sobre o tema, buscando verificar empiricamente se, em consultas públicas realizadas pela Administração Pública, foi estabelecido um procedimento que possibilitou uma ampla participação social, com um efetivo poder de influência na decisão.

A partir dos dados levantados, pode-se constatar que, para que, de fato, a consulta pública atenda aos seus pressupostos democráticos e legitime os atos administrativos, o procedimento deve atender à obrigatoriedade, devendo ainda ser criado um procedimento sumário para casos de urgência, e abarcar todo o território que será afetado pela norma administrativa, podendo ser importante a adoção de um mecanismo virtual, a depender da extensão do território atingido, mas sem prejuízo dos meios físicos, para aqueles indivíduos que não possuem acesso à internet. Também deve ser ampliado o acesso da população às consultas, divulgando-as nos meios de comunicação, disponibilizando todas em um único lugar com visibilidade e de manuseio intuitivo, implementando um sistema automatizado para informar as pessoas interessadas sobre as que foram abertas e promovendo campanhas de conscientização sobre a importância desse mecanismo e seu funcionamento. Ademais, a participação popular deve ser informada, com a obrigatoriedade de disponibilização pela Administração dos documentos que embasam o ato. Por fim, é necessário que a autoridade administrativa tenha o dever de responder as contribuições enviadas, motivando a incorporação ou não das sugestões na versão final do ato normativo e publicizando suas razões referentes ao conteúdo final da norma editada.