SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO FINAL A TRAVÉS DEL SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN PARA EL POSCONFLICTO: POTENCIALIDADES Y RETOS DE UNA HERRAMIENTA SIN PRECEDENTES

MONITORING THE IMPLEMENTATION OF THE FINAL PEACE AGREEMENT THROUGH THE INTEGRATED INFORMATION SYSTEM FOR POST-CONFLICT: POTENTIALS AND CHALLENGES OF AN UNPRECEDENTED TOOL

GERMÁN ALBERTO ROMERO PÉREZ german.romero@uexternado.edu.co

Universidad Externado de Colombia, Colombia

El seguimiento establecido en el SIIPO no es fortuito, ni se deriva de una decisión discre cional de alguna entidad del Gobierno. Muy por el contrario, su estructura y alcance se derivan del marco normativo y de política, así como de un proceso técnico riguroso aplicado en la formulación de los indicadores desde los cuales este se efectúa. Evidencia de ello es el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES 3932 de 2018), el cual no solo estableció los lineamientos de articulación del PMI con los instrumentos de planeación, programación y seguimiento a políticas públicas nacionales y territoriales con el fin de promover la sostenibilidad de las medidas para la construcción de paz, sino que también, en su anexo B, incluyó el documen to acordado del PMI con una batería de 501 indicadores⁸ a través de la cual se definió el seguimiento a la implementación de los compromisos pactados en 2016, sirviendo además de apoyo por un lapso de 20 años para el monitoreo al componente de paz de los avances del Plan Plurianual de Inversiones de los Planes Nacionales de Desarrollo en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2016.

Dicha batería es conceptual y técnica mente soportada al encontrarse estructurada en función de la estrategia de Gestión Pública Orientada a Resultados (GPOR), la cual permi te, por un lado, identificar cómo se crea valor público desde la perspectiva de Moore (1995) y, por otro, tomar decisiones basadas en evi dencia y con un mayor nivel de certidumbre:

Este modelo de gestión está dirigido a saber qué se ha ce, qué se logra y cuál es su efecto en la población [...] Además, busca lograr consistencia y coherencia entre los objetivos estratégicos, los resultados de país y los planes de cada uno de los sectores y entidades, al facili tar la coordinación eficiente de los recursos y mejorar el proceso de toma de decisiones de política pública. (DNP, 2018e, p. 14)

Al estar basada en el modelo de generación de valor público del GPOR, la batería del PMI se estructura de acuerdo con la cadena de valor como una relación secuencial y lógica en ocho niveles⁹, tal como se ilustra en la figura 1.

FIGURA 1
CADENA DE VALOR PMI
Fuente: elaboración propia con base en Plan Marco de Implementación (anexo B del documento Conpes 3932 de 2018)

Esto es una cuestión clave en la medida en que la cadena permite dar estructura y orden a los múltiples procesos de intervención pública requeridos para la implementación del Acuerdo Final, asegurando un esquema lógico mínimo de planeación y seguimiento potencial para la generación de valor público, a la par que simplifica el análisis y entendimiento de la gestión estatal orientada a resultados. Así, cada indicador del PMI en el SIIPO cuenta con una consistencia técnica que garantiza las posibili dades del suministro de información sobre el desempeño estatal en el cumplimiento de lo pactado en 2016 frente a unas metas periódicas que le han sido asignadas. Esto permite anali zar el proceso de generación de valor público y retroalimentar el ciclo de la gestión para la toma de decisiones adecuadas y oportunas, basada en evidencia.

Por ello, es posible argüir que los indica dores del PMI, medidos en el SIIPO, cuentan con una estructura técnica y conceptual que potencia el suministro de información apro piada. Pero, además, esa información no se encuentra dispersa, sino que está agrupada estratégicamente en función de los propósitos del seguimiento que se requiera hacer, lo que resulta fundamental para facilitar el proceso de análisis y toma de decisiones. Esto se de muestra a través de los tableros de control con los que cuenta, que presentan agregados porcentuales de avance en la implementación de cada punto del Acuerdo Final por periodo de gobierno, por vigencia o, en general, desde 2017 hasta la actualidad; y de allí en adelante, permite profundizar en el detalle de la infor mación a través de la cadena de valor del PMI hasta llegar a las fichas técnicas de cada uno de los indicadores junto a sus reportes de avance cualitativos y cuantitativos.

Esto es clave, pues permite la generación de información de manera sistemática de tal forma que toda persona pueda, por un lado, acceder a la medición de los avances y las ges tiones hechas en el cumplimiento de metas, y, por otro, tomar decisiones en función de su nivel de incidencia en las intervenciones pú blicas. Esto último se evidencia en los tableros que presentan la información de acuerdo con la capacidad de toma de decisiones públicas y el tipo de seguimiento, tal como se ilustra en la figura 2.

FIGURA 2
GENERACIÓN Y USO DE INFORMACIÓN SEGÚN TIPO DE SEGUIMIENTO DEL ACTOR
Fuente: elaboración propia con base en SIIPO (2021)

Aunado a ello, con la expedición del Decreto 1778 de 2020, se terminó de robus tecer y delimitar el carácter integral del segui miento del SIIPO al concretar, en su artículo 2.2.14.2.2.1., que el Sistema debe medir los avances físicos y financieros de los instrumen tos derivados del Acuerdo Final. Lo cual es fundamental para el monitoreo de la gestión pública pues su retroalimentación resultaría incompleta si solo se tuvieran en cuenta los avances en el logro de metas sin contar con información sobre la capacidad y el estado de la financiación para darle cumplimiento a estas.

Respecto al primer componente, se evidencia que el SIIPO ya hace seguimiento a los avances frente a las metas de los indicadores del PMI. Asimismo, se encuentran públicos los avances en el cumplimiento de los Planes Nacionales Sectoriales en función de las actividades pro gramadas en los planes anuales de acción, así como frente a las estrategias, los indicadores, las metas y el presupuesto en línea con lo de finido en cada Plan, lo que ha permitido, por ejemplo, tener conocimiento sobre en qué me dida cada sector de la administración pública ha estado avanzando en el cierre de brechas entre el campo y la ciudad en temas que van desde el uso de la tierra hasta los estímulos a la economía campesina y el desarrollo social.

Por su parte, respecto al seguimiento a los avances de los recursos financieros, aun que actualmente este módulo del SIIPO no se ha lanzado al público, está en la fase final del desarrollo tecnológico y se hará en función de los proyectos y rubros en programación y en ejecución asociados a la implementación del Acuerdo Final por parte de múltiples actores y fuentes de financiación. Para ello, el esfuerzo técnico y la sinergia logrados frente a la iden tificación de los recursos no es una cuestión menor. Mucho menos en un Estado en donde las dificultades de articulación entre entidades y de interoperabilidad entre sistemas de infor mación pareciera una cuestión del día a día. En este sentido, la identificación de recursos me diante los cuales se financia la implementación de lo pactado¹⁰ y que visualizará el módulo, es otro potencial para destacar, como preceden te de articulación e interoperabilidad y como oportunidad medular para que toda persona interesada en los recursos de funcionamiento, inversión y cooperación internacional que viabilizan la ejecución de la paz pueda acceder a esa información y hacer seguimiento.

Así, el SIIPO ha logrado contar con una estructura técnicamente soportada e integral, lo que resulta ser un potencial vital para asegu rar la consistencia del seguimiento que puede desarrollarse desde la plataforma digital a los avances del aparato estatal en el cumplimiento del Acuerdo Final.

Un proceso ambicioso de seguimiento a un acuerdo tan amplio, que apunta a reformas para la solución de las causas estructurales de un conflicto de larga duración en un país con una debilidad institucional comprobada¹¹ y con unos márgenes rampantes de desconfianza sobre los estamentos y las figuras políticas¹², no podía ni debía recaer en otra entidad diferente a la que cuenta con la experticia, trayectoria y competencia jurídica y técnica para liderar el proceso de seguimiento desde el Gobierno na cional a través de la administración del SIIPO: el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

Durante los años noventa, en el país se inició un proceso de evaluación frente al papel del Estado en el marco de los acontecimientos sociohistóticos, políticos y económicos de la época y de cara al nuevo siglo lo que, impul sado por la Constitución de 1991, significó el avance en la modernización del aparato esta tal y los criterios para la intervención pública desde el enfoque de la Nueva Gerencia Pública (NGP)¹³. En consecuencia, el seguimiento y la evaluación como ciclos fundamentales de la gestión pública cobraron mayor preeminencia, al entender el ejercicio de los administradores públicos como gerencial bajo el propósito de la eficiencia del gasto y el incremento del valor público.

En este contexto, a través del artículo 343 de la Constitución Política, del Decreto 2167 de 1992 y del artículo 29 de la Ley 152 de 1994, se le atribuyó al DNP la competencia de liderar los procesos en materia de seguim iento y evaluación a la gestión pública de políticas, planes, programas y proyectos, apo yando así a la Rama Ejecutiva en el logro de las metas gubernamentales a través de la retroalimentación del ciclo de la gestión con la generación de alertas y la medición técnica y objetiva de los resultados alcanzados. Desde ese momento hasta la actualidad, el DNP -a través de la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (DSEPP)-, ha adquirido la experiencia necesaria, el know how y ha contado con la capacidad para el cumplimiento de tales propósitos.

Dicha experiencia y capacidad basada en sus atribuciones legales, fue funcional para el aparato estatal ante la necesidad de definir una entidad que pudiera asumir la administración del SIIPO teniendo en cuenta la diversidad de temáticas y asuntos estructurales que debían ser medidos en el marco del seguimiento a la implementación del Acuerdo Final, con especial atención a las disposiciones del PMI que fijan la hoja de ruta en 28 pilares, 93 estrategias, 22 metas trazadoras y 267 indicadores temáticos, 97 étnicos, 53 de género y 62 PDET que responden a cada uno de los 6 puntos del Acuerdo Final¹⁴.

Así, por la experticia de Planeación Na cional y sus competencias legales, mediante el artículo 2.2.14.2.3.2. del Decreto 1778 de 2020 se oficializó la administración del SIIPO en manos de la DSEPP del DNP, una vez surti do el traslado del Sistema desde la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Conso lidación en 2019 y quien ha sido la encargada del direccionamiento estratégico del Gobierno nacional para la implementación del Acuerdo Final en el marco de la ejecución de la Política de Paz con Legalidad.

El acompañamiento técnico del DNP, por ejemplo, en la definición de las fichas técnicas de los 516 indicadores del PMI¹⁵ a cargo de 51 entidades o agencias y 26 sectores, ha sido fundamental para poder avanzar con el proce so de seguimiento al cumplimiento de metas gubernamentales que permitan retroalimentar el ciclo de gestión respecto a las intervenciones públicas que, en la mayoría de los casos, no habían sido medidas, o por lo menos no bajo los enfoques y las estipulaciones que dispuso el Acuerdo Final a lo largo de sus puntos.

De hecho, producto del trabajo articu lado entre el DNP y las oficinas asesoras de planeación de las entidades responsables del PMI, junto a sus dependencias misionales, a corte de julio de 2021, con la información disponible en el SIIPO, de los 516 indicadores PMI, el 84,11 % ya cuenta con ficha técnica aprobada, superando las dificultades que se pudieran tener en la articulación intra e interinstitucional o en la minería de datos reque rida para la definición de estas. Esto significa que actualmente hay 434 indicadores que se encuentran aprobados para el seguimiento en el Sistema frente a los avances cuantitativos y cualitativos en el cumplimiento de sus metas periódicas programadas (figura 3).

FIGURA 3
AVANCE EN LA DEFINICIÓN DE FICHAS TÉCNICAS PMI POR PUNTO DEL ACUERDO FINAL
Fuente: elaboración propia con base en SIIPO (2021).

Esto representa más de un 30 % de avance en el último año en la definición de las fichas, herramienta indispensable para la medición de los indicadores en tanto aporta los insumos de una hoja de ruta sobre la que se traza el seguimiento técnico de cada indicador bajo una estructura general manejada por el DNP¹⁶.

Aunado a ello, desde el SIIPO se ha logrado avanzar en la gestación de una cultura de re porte por parte de las entidades responsables de alimentar periódicamente la plataforma, pues sin ello no sería factible el logro de los propósitos del Sistema como herramienta fun damental a partir de la cual se pueden derivar múltiples procesos de seguimiento en diversos niveles por tipo de actor como fue dilucidado en páginas anteriores.

Producto de esto, de acuerdo con datos proporcionados por el DNP (2021), a 31 de mayo de 2021, el SIIPO ya contaba con un porcentaje de avance del 83 % en la actuali zación de la información de los indicadores PMI que estaba pendiente por reportar hasta el periodo enero-diciembre 2020, y con un porcentaje de avance del 80 % en la actua lización de la información sobre el primer trimestre de 2021. Actualmente, los sectores de la administración pública responsables del PMI tienen un promedio general del 82,7 % en la actualización de la información sobre los avances en el cumplimiento de sus indi cadores hasta el periodo enero-diciembre de 2020; 12 sectores cuentan con un 100 % de cumplimiento en la actualización de la información sobre los indicadores a su cargo, otros 12 se ubican en un rango medio con porcentajes entre el 65,7 y el 93,8 %, mien tras solo uno cuenta con un 0 % (ciencia y tecnología) y solo uno con un rango bajo del 38,5 % (interior).

Esto se ha logrado no solo por el compromi so de cada una de las entidades y sectores en cumplimiento de sus responsabilidades de reporte y suministro de información en el SII PO¹⁷, sino, a su vez, por una consciencia sobre la necesidad de contar con información opor tuna y de calidad¹⁸ para la toma de decisiones que fortalezcan la retroalimentación sobre la implementación de los contenidos del Acuerdo Final. Entendiendo con ello otro de sus poten ciales y es que el seguimiento ofrecido desde el SII PO no es estático, sino, por el contrario, dinámico, sistemático, continuo, abierto y de largo aliento. Por lo que ese compromiso del aparato estatal debe mantenerse constante en el tiempo en la medida en que el Sistema cre ce cada vez más en la visualización de toda la información que debe proporcionar y en la integración de todos los contenidos que a través de los desarrollos tecnológicos debe proveer.

Desde 2020, el SII PO ha venido desarro llando la plataforma digital con el lanzamiento público de su versión 2.0 y avanzando con ello en la consolidación de un sistema integrado que muestre el seguimiento físico y financiero aso ciado a la implementación del Acuerdo Final y sus instrumentos de planeación y seguimiento. En este sentido, actualmente el SII PO no solo hace monitoreo al módulo del PMI sino, a su vez, a los 16 Planes Nacionales Sectoriales y a los indicadores del Plan Nacional de Desarrollo vigente y su componente de paz relacionados con el cumplimiento de metas PMI. Asimismo, contendrá un módulo específico para hacer seguimiento a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)¹⁹, junto a sus Planes de Acción para la Transformación Re gional (PATR); y otro para los Planes Integrales de Reparación Colectiva (PIRC)²⁰.

Respecto al seguimiento financiero, como se dilucidó en el apartado anterior, el SIIPO permitirá que toda persona pueda conocer los recursos de inversión, funcionamiento y cooperación internacional destinados para la financiación del Acuerdo Final desde los rubros del Marco Fiscal de Mediano Plazo, pasando por el Plan Plurianual de Inversiones para la Paz, hasta lo programado en el Presupuesto General de la Nación.

Gracias a estos avances y, especialmente, a la apertura de la visualización pública del Siste ma en sus diferentes módulos de seguimiento, las potencialidades del SIIPO no encuentran precedentes bajo casos comparables, al ser un sistema de seguimiento integral frente a los contenidos del Acuerdo Final e integrado res pecto a las sinergias que ha llevado a cabo con otros sistemas y plataformas del Estado para la toma de decisiones adecuadas y oportunas, con certidumbre y basada en evidencia.

De acuerdo con los resultados de la en cuesta SIIPO ESCUCHA, aplicada en 2020, para el 87 % de participantes, la información del Sis tema le permite tener más elementos de análisis en la toma de decisiones, el 87 % considera que es fácil de usar y para el 91 % la visualización es cercana y amigable (DNP, 2020). Al preguntarle a las entidades con responsabilidades en el PMI y que alimentan la plataforma sobre los usos que le dan al Sistema, se ratifica que la información que allí se encuentra es útil para el seguimiento a la implementación de los contenidos del Acuer do Final, tal como se muestra en la figura 4.

FIGURA 4
¿PARA QUÉ HA USADO EL SIIPO 2.0? - SIIPO ESCUCHA 2020
Fuente: DNP (2020).

Por otro lado, es posible entrever que la plataforma es una herramienta útil y atrac tiva para quienes se interesen en conocer y monitorear el avance del aparato estatal en la implementación de la paz, especialmente la ciudadanía motivada en ejercer control social y veeduría ciudadana, dos elementos sumamente necesarios para las democracias, en particular, para las que afrontan procesos de construcción y consolidación de paz.

De hecho, producto de la visualización pública del SIIPO y en su primer año de aper tura, de acuerdo con datos proporcionados por el DNP (2021), se evidencia que el Sistema tiene un alcance global. Durante 2020, 22.227 personas visitaron la plataforma, provenientes de 33 países de los 5 continentes del mundo, con un promedio mensual de 428 usuarios consumiendo su información. Colombia es el país que más visitó el SIIPO con 4.295 usuarios, se guido por Estados Unidos con 399, Chile con 34, Francia con 19 y China con 17. Dentro del territorio nacional, el Sistema fue visitado por más de 4.200 usuarios en 31 de los 32 departamentos del país. El Distrito capital es en donde se ubica la mayor cantidad de usuarios nacionales con 3.068 personas, seguido por Antioquia con 223, Valle del Cauca con 154, Cundinamarca con 131 y Meta con 76.

A lo largo de 2020, el SIIPO contó con un pro medio de 2.020 visitas por mes. Sus usuarios interactuaron con el Sistema 42.304 veces, consumiendo la información en los diferentes espacios de la plataforma, para un promedio mensual de 3.846 interacciones. El Sistema está estructurado para hacer más sencilla la navegación de todos los usuarios para el en cuentro oportuno y transparente de la infor mación allí contenida. En 2020, la duración media de cada sesión fue de 5 minutos con 42 segundos (DNP, 2021).

En conclusión, el SIIPO, bajo la adminis tración del DNP, ha dotado de robustez técnica el proceso de seguimiento a la implementación de la paz que se desarrolla a través de la plata forma, integrando a su funcionamiento diversos instrumentos de seguimiento y planeación, avanzando en la definición de fichas técnicas del PMI, disminuyendo el porcentaje de rezago de información desde 2017 hasta la actualidad frente al cumplimiento de metas físicas, impulsando una cultura de reporte de la gestión pública en el cargue oportuno y de calidad de la información, y aportando a la transparencia de las intervenciones estatales en materia de paz a partir de la visualización pública.

Así, hasta este momento, se ha examinado las potencialidades del SIIPO como una herra mienta de seguimiento sin precedentes a nivel internacional y nacional, que ha logrado avan zar en su puesta en marcha aportando de manera sistemática, técnica, oportuna y transpa rente a la certidumbre y conocimiento sobre las acciones emprendidas por el aparato estatal en torno a la implementación del Acuerdo Final.

Sin embargo, aún son múltiples los retos que atraviesa para su consolidación y sostenibilidad. Dentro de estos, se identifican parti cularmente seis grandes desafíos que podrían obstruir u opacar el potencial examinado en la primera parte de este texto y, con ello, hacer más onerosa la generación de valor dentro del seguimiento que debe desprenderse del Siste ma para la toma de decisiones sobre la gestión pública en procura de la paz.

Tan ambicioso es el Acuerdo Final como lo es su hoja de ruta: el PMI. El alcance y los contenidos generales del PMI evidencian un abordaje inte gral de las medidas sobre las cuales se ha pre tendido dar solución a las causas estructurales del conflicto en cumplimiento de lo acordado en 2016. La desigualdad social, la distribu ción de la tierra y sus usos, las brechas entre el campo y la ciudad, la debilidad institucional, las barreras a la participación política y social, la reincorporación política, social y económica de los excombatientes, la permanencia del con flicto en algunas zonas del país bajo múltiples expresiones de la violencia, la persistencia de los eslabones de la cadena de valor del narcotráfico, la reparación integral a las víctimas son, entre otras, las cuestiones que aborda el PMI y que, por su carácter estructural, no se solucionan de la noche a la mañana. Por el contrario, suponen esfuerzos de largo aliento no solo para el Gobierno nacional sino para todo el aparato estatal. De ahí que esta hoja de ruta se haya de finido por un lapso mínimo de 15 años.

Esos 15 años son un gran reto, no solo por lo que implica atender a dichas situaciones es tructurales, sino por la necesidad de orientar las acciones, planes, políticas y programas desde un enfoque de Estado, sostenible, que trascien da gobiernos y, en consecuencia, que supere la perspectiva cortoplacista sobre la que se podría ubicar el policy making en nuestro país²¹. Esto es aún más relevante si se tiene en cuenta, tal como se ilustra en la figura 5, que 374 de los indicadores del PMI (el 73 %) superan los 4 años de vigencia, lapso comparable al tiempo que por ley tiene un periodo presidencial en Colombia para completar su programa de gobierno; y que 271 (el 53 %) deben medirse entre 10 y más de 10 años.

Esto es un reto para el SIIPO en la medida en que la formulación de las fichas técnicas de tales indicadores debe asegurar esa naturaleza del PMI en tanto hoja de ruta de Estado que trasciende gobiernos. En consecuencia, el pro ceso técnico para la definición de la manera en que se pretende medir cada indicador, sus alcances y las metas periódicas que se progra man, ha tenido que sortear las costumbres de la administración pública del país con relación a planear sobre las prioridades del gobierno de turno y no necesariamente sobre las del Estado, fijadas para el caso del PMI, en el Acuerdo Final.

A ello se suma, el reto que ha de venir en 2022 con la llegada del nuevo gobierno frente al logro oportuno en la definición de las metas pe riódicas que regirán el norte del seguimiento del siguiente cuatrienio para los indicadores que ya son susceptibles de monitoreo en el SIIPO y sin que ello implique un alto nivel de modificación de sus fichas técnicas actualmente aprobadas²².

FIGURA 5
VIGENCIA DE MEDICIÓN DE LOS INDICADORES PMI
Fuente: elaboración propia con base en SIIPO (2021).

Ahora bien, dada la relación entre el SIIPO y el PMI, la sostenibilidad del último podría impac tar sobre el funcionamiento y la utilidad del primero, en la medida en que las dificultades en la implementación de las disposiciones del PMI podrían repercutir en la carencia de información oportuna e integral sobre la si tuación de avance de algunos indicadores en la plataforma o, incluso, en el hecho de que sus fichas técnicas no se logren definir. Esto en tanto suministrar en el Sistema informa ción políticamente sensible sobre porcentajes precarios en el cumplimiento de metas podría impulsar procesos de control o, incluso, de presión social estratégicamente no deseables para ningún gobierno de turno.

Lo anterior resultaría paradójico toda vez que, con mayor razón, frente a dichas situaciones el Sistema debería contar con ese tipo de información, no solo para la debida retroalimentación del ciclo de la gestión por parte del mismo gobierno generando para sí las alertas necesarias que lleven a rencausar la implementación del Acuerdo Final, sino a su vez, para el cumplimiento de los propósitos de veeduría ciudadana y control social bajo los cuales se erigió esta herramienta y su visualización pública.

En la actualidad, si bien el SIIPO ha per mitido brindar insumos fundamentales para el seguimiento de los indicadores del PMI, existen desafíos significativos en la implementación de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final. Para la Política de Paz con Legalidad (2018), algunas de las medidas contempla das en el PMI presentan limitaciones de tipo presupuestal que no permitirían desarrollar a cabalidad los compromisos pactados. No obs tante, el Gobierno nacional, debe garantizar su cumplimiento.

Al respecto, en el Cuarto Informe de Se guimiento del Delegado para el Posconflicto, de la Contraloría General de la República (2020), se indica que la implementación puede retrasarse puesto que las fuentes de financiación previstas para dicho propósito programaron y ejecutaron recursos menores a lo estipulado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo durante las vigencias 2019 y 2020. Di cho informe denota las dificultades en mate ria de financiación y ejecución presupuestal. Ejemplo de ello lo constituye la asignación presupuestal que se ha concentrado en los puntos 2 al 6. Se excluye el punto 1, correspondiente a la reforma rural integral, el cual requiere de mayores inversiones de acuerdo con el PMI, lo que origina dificultades en el desarrollo de programas como los PDET.

Asimismo, se observan retrasos en los procesos de adjudicación de tierras para el de sarrollo de planes, programas y proyectos en el marco de la reincorporación. Por otra parte, se advierte el riesgo de la sostenibilidad presupuestal del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), pese a que se mantienen los compromisos con las 99.097 familias²³ que se acogieron a él producto del proceso de vinculación surtido hasta 2018. Circunstancias que, junto con otros elementos resaltados por el informe en mención, constituyen factores de riesgo para cumplir con el Acuerdo Final.

Asimismo, el Instituto Kroc (2020) ha reportado que en el último año los avances del punto 2 fueron mayoritariamente técni cos. El Ministerio del Interior, por ejemplo, ha estado enfocado en fortalecer la Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral (URIEL), en la formación en enfoque de género a los funcionarios de las entidades que la conforman y en sacar adelante una es trategia de comunicaciones para posicionar una herramienta de denuncia, entre otras acciones similares. Lo anterior podría explicar la ausencia de información en SIIPO sobre los indicadores a cargo de esta cartera.

En el punto 2, el Ministerio tiene bajo su responsabilidad 31 indicadores, de los cuales dos aún no cuentan con ficha técnica, el B.446 (programa de protección individual y colectiva de líderes y lideresas de organiza ciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos fortalecida) y el B.MT.4 (16 curules en el Congreso de la República de los territorios y poblaciones más afectados por el conflicto y el abandono), pese a que estos debieron iniciar su seguimiento en 2017 y en 2018 respectivamente, midiendo asuntos altamente debatidos en la coyuntura nacional actual. A su vez, de aquellos 31, 22 se encuentran bajo seguimiento en el Sistema pero para ninguno de ellos se cuenta con in formación de avance en el cumplimiento de sus metas programadas relacionadas, entre otras cuestiones, con la formulación de la po lítica pública de convivencia, reconciliación, tolerancia y no estigmatización, con el diseño de medidas afirmativas para garantizar la par ticipación de las mujeres de pueblos étnicos, o con la implementación de la Ley estatutaria por medio de la cual se adopta el estatuto de la oposición política.

Situación similar ocurre con el indicador B.123 a cargo de la Oficina del Alto Comisio nado para la Paz, que no cuenta con avances sobre la implementación del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP). La carencia de información al respecto es una alerta mayor para el Gobierno nacional y para el SIIPO, considerando el actual contexto de vulnerabilidad de la seguridad en los territo rios con presencia habitual de grupos armados organizados y delincuenciales, cuyas actividades atentan en contra de la vida e integridad de los líderes y lideresas y personas defensoras de de rechos humanos, excombatientes y sus familias.

La paz no solo es un derecho, sino una obliga ción de todas las personas e instituciones. Por ello, avanzar en esa vía a través del PMI no de pende exclusivamente del Gobierno nacional sino, a su vez, de un compromiso constante y de acciones conjuntas de toda la institucionalidad en el impulso y la implementación de las políticas, normas, planes y programas concebidos como parte de este.

Como se evidenció con anterioridad, el PMI involucra la acción de, por lo menos, 51 entida des y 26 sectores de la administración pública. El ejercicio de avanzar en la coordinación y articu lación de agendas sectoriales en procura de fines, en algunos casos intersectoriales, ha sido un reto para la implementación de los compromisos pactados y, con ello, para el SIIPO en la definición de las fichas técnicas PMI que se cargan y aprue ban en él y sobre las cuales se hace seguimiento a los avances. Máxime si se tiene en cuenta que, por las características de lo acordado en 2016, la paz no convoca solo al Gobierno nacional, sino que su materialización requiere del trabajo conjunto con los territorios, con las otras ramas del poder público y con los exintegrantes FARC²⁴.

Por ejemplo, en el marco del punto 5, el Ejecutivo debe priorizar la reparación integral a las víctimas como derecho que les es propio. Esto a partir de la implementación de medidas adecuadas, diferenciadas, transformadoras y efectivas para la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica, tal como lo plantea la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, esto no depende exclusivamente del Gobierno nacional. En el caso de las víctimas de desapa rición forzada y homicidio, los esfuerzos por fortalecer las medidas de satisfacción se deben encaminar también a la búsqueda, exhuma ción, identificación, entrega e inhumación de las personas desaparecidas.

A través del indicador E.340, a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, se hizo seguimiento al proceso de recolección de información para la búsqueda, ubicación, iden tificación y entrega digna de personas dadas por desaparecidas en el contexto y debido al con flicto armado. Este proceso supuso del diseño de las herramientas para la recolección de dicha información y la capacitación sobre ellas a los delegados FARC, a organizaciones de víctimas y derechos humanos, al Ministerio de Defensa y a la Fuerza Pública para la efectiva recolección.

Bajo este marco, tal como lo dispuso el Comunicado Conjunto No. 62 de 2015, el Ministerio de Defensa y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses debían proveer información y diseñar un plan de tra bajo para que el Comité Internacional de la Cruz Roja y el Instituto formularan e implementaran los planes especiales humanitarios. Paralelamente, el componente FARC debía aportar información a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), tanto de manera previa a su puesta en mar cha como en el marco de su funcionamiento (República de Colombia y FARC-EP, 2015). El cumplimiento de estos compromisos y su reporte es primordial para asegurar el éxito del proceso de búsqueda y el de seguimiento en el SIIPO, dado que uno de los medios que tienen las entidades judiciales para lograr las exhuma ciones es justamente a través de la información concerniente a la ubicación de cuerpos en fosas comunes, suministrada por excombatientes o colaboradores de las extintas FARC-EP.

Situación similar sucede con el indica dor D.MT.1 que mide las acciones integrales contra minas antipersonal implementadas en territorios en los que se haya suministrado in formación por parte del componente FARC en cumplimiento del punto 3.1.7.1²⁵. En este caso, después de 2018 y a pesar de los esfuerzos de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, el componente FARC no ha vuelto a suministrar información al respecto, pese a la reactivación en 2020 del Mecanismo Tripartito²⁶ como instancia de monitoreo e impulso de este compromiso.

Así como la implementación del PMI y su medición en el SIIPO implican el accionar intersectorial de la administración pública y de los exintegrantes FARC-EP, también requie re de adecuaciones del ordenamiento jurídico interno, frente a lo cual, el rol del Congreso de la República como legislador es fundamental, pues sin estas reformas se podría dilatar el cumplimiento de los compromisos contraídos en 2016.

Al respecto, por ejemplo, la Política de Paz con Legalidad (Presidencia de la República de Colombia, 2018), en su acción 8.3, hace refe rencia a la necesidad de adecuar y fortalecer la política de víctimas, mediante ajustes al marco legal, en temas medidos en el módulo PMI del SIIPO como retornos, reparación individual y colectiva, atención psicosocial, participación, garantías de no repetición y articulación entre el SNARIV y el SIVJRNR A través de la Ley 2078 de 2021, se avanzó al respecto prorrogando por 10 años la vigencia de la Ley 1448 de 2011, alineándose a la fecha fin mínima del PMI: 2031 y en atención a la Sentencia C-588 de 2019, mediante la cual la Corte Constitucional exhortó al Gobierno nacional y al Congreso a adoptar decisiones que aseguraran la prórroga y sus decretos ley, antes de la culminación de la vigencia de la Ley 1448 o, en caso contrario, dicha normatividad sería prorrogada automáti camente hasta el 07 de agosto de 2031.

Caso contrario ha ocurrido con la ca rencia de adecuación normativa sobre el tra tamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores frente a las conductas previstas en los artículos 375, 376 y 377 de la Ley 599 de 2000, con lo cual se ha impedido el avance del Gobierno nacional en el cumplimiento del punto 4.1.3.4. del Acuerdo Final y del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, lo que ha obstaculizado el proceso de progra mación de metas en la definición y aprobación en el SIIPO de las fichas técnicas de cinco indi cadores relacionados con dicha figura jurídica por la ausencia de la ley de tratamiento penal diferenciado y la ley de armonización de jus ticias. Si bien han existido tres proyectos de ley con la pretensión de dar cumplimiento a los instrumentos señalados (dos presentados por el Gobierno nacional y uno por el partido Comunes)²⁷, ninguno ha logrado surtir con éxito el proceso legislativo por lo que es funda mental que el Congreso de la República avance en la legislación de esta materia, no solo porque el compromiso acordado en PMI debía cum plirse en 2019, sino porque en la actualidad, a causa de la ausencia de tal adecuación, existe un vacío jurídico para los cultivadores que potencialmente podrían encontrar interés en suscribirse a una nueva modalidad alternativa de sustitución en el marco del PNIS²⁸.

De esta manera, si compromisos como estos, cuya implementación depende no solo de una entidad del Gobierno, sino también de otros poderes públicos o incluso del com ponente FARC, siguen sin ser cumplidos, los indicadores que los monitorean en el SIIPO no podrán proporcionar información oportuna que permita hacer efectivos los procesos de seguimiento que se desprenden de la platafor ma, bien sea porque no se logra la definición concertada de su ficha técnica imposibilitando con ello el registro de sus avances, o bien por la ausencia de estos últimos en el cumplimiento de las metas programadas para su medición a pesar de contar con la aprobación de la ficha.

En las mesas técnicas PMI surtidas en 2017, se llegó a un acuerdo sobre la batería de indicado res del Plan Marco de Implementación, el cual fue aprobado por la CSIVI de conformidad con el numeral 5 del artículo 3 del Decreto 1995 de 2016. Entre lo acordado allí, se encuentra: los nombres de cada uno de los indicadores de la batería a cargo del aparato estatal, su producto asociado, la entidad responsable y su vigencia (fecha inicio y fin) y, para el caso particular de los indicadores del componente de pueblos y comunidades étnicas, las fórmulas de cálculo mediante las cuales se dispuso medirlos. Al ser el resultado de un acuerdo entre el Gobierno nacional y el componente FARC de la CSIVI, estos elementos no podrían ser susceptibles de ajustes discrecionales de las entidades dentro del proceso de definición de sus fichas técnicas.

En este contexto, a partir de 2018, la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación -como líder de la Política de Paz con Legalidad-, y el DNP -actual adminis trador del SIIPO-, emprendieron el proceso de acompañamiento a las 51 entidades responsa bles de la batería PMI en la definición de sus fichas técnicas en función de lo acordado por la CSIVI y acogido en el Anexo B del documento Conpes 3932 de 2018. En el marco de este proceso, se identificó un conjunto de indica dores cuyos acuerdos significaban una serie de dificultades técnicas para la definición de sus fichas y, ante la imposibilidad de cambiar los elementos mencionados, se obstaculizó el avance en la determinación y aprobación de las fichas en el SIIPO.

Por ejemplo, para el indicador D.304 a cargo del Ministerio de Justicia, se acordó que su nombre sería Porcentaje de instancias de investigación, supervisión o control financiero creadas, rediseñadas o fortalecidas, sin embar go, técnicamente este nombre no permitiría hacer un adecuado seguimiento al indicador teniendo en cuenta su producto asociado en PMI, el cual no está en función de instancias, sino de las medidas formuladas para estas, así: "Medidas para el fortalecimiento, cualificación, rediseño o creación de instancias de in vestigación, supervisión o control financiero" (DNP, 2018d, p. 121). Lo que pareciera una situación minúscula de redacción, en realidad supone rutas diferentes en el establecimien to de la metodología de medición, alcance, metas y cálculo de avances del indicador. En este sentido, alinear su nombre al producto es sustancial para monitorear apropiadamente el seguimiento a las medidas normativas, ad ministrativas o la implementación misma de acciones contra el lavado de activos y las finan zas ilícitas en el marco del fortalecimiento de instancias como la Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control de Lavado de Activos (CCICLA).

Situación similar ocurre con el indicador D.300 (Porcentaje de investigaciones estruc turales de la criminalidad con culminación en judicialización efectiva), a cargo de la Fiscalía General de la Nación, cuyo nombre acordado representa un obstáculo para su medición ante la dificultad de definir el término "investiga ciones estructurales", y a que el proceso de judicialización no depende de manera exclusiva de la Fiscalía, sino también de las decisiones de los jueces de la República. Por ello, debería plantearse en función de los alcances propios de la estructura y competencias del órgano investigador en términos de la desarticulación de, por ejemplo, organizaciones dedicadas al narcotráfico, sobre lo cual la Dirección Espe cializada de Lucha contra el Narcotráfico tiene competencias y podría suministrar informa ción relativa a estos resultados estratégicos, alineando así su atributo de medición al punto 4 al que este indicador pertenece.

Ante estas dificultades ejemplificadas, es fundamental que desde la CSIVI se discutan los ajustes necesarios a la batería para avanzar con la definición de las fichas estancadas en este proceso y poder lograr su aprobación en el SIIPO y, con ello, que las entidades puedan iniciar el cargue de avances cuantitativos y cualitativos en la plataforma para así, finalmente, contar con información sobre la implementación del Acuerdo Final asociada a tales indicadores. Esto debería ser una cuestión prioritaria para la agenda de la CSIVI en la medida en que el punto 6.1.1. del Acuerdo Final le atribuyó la responsabilidad de revisar anualmente el PMI con el propósito de hacer los ajustes a los que hubiera lugar en su batería para el correcto desarrollo del proceso de seguimiento a la implementación de lo pactado bajo los siguientes términos:

El Plan Marco tendrá una vigencia de diez (10) años y una primera fase de implementación prioritaria que se extenderá hasta el 20 de mayo de 2019; será revisado anualmente por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) con el fin de hacer los ajustes a los que haya lugar. (República de Colombia y FARC-EP, 2016, p. 197)

Al respecto, el Decreto 1417 de 2018, en el nu meral 22 del artículo 2, definió que compete a la CSIVI "Establecer los parámetros para la revi sión anual del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final, con el fin de recomendar los ajustes a que haya lugar".

Si desde la CSIVI no se cumple con estos compromisos, las dificultades técnicas de estos indicadores seguirán existiendo y, por ello, la utilidad del SIIPO se podría ver afectada al no suministrar de manera oportuna toda la in formación que jurídicamente debe publicar en la plataforma, obstaculizando con ello, por un lado, la retroalimentación del ciclo de la gestión sobre los asuntos que son medidos por estos indicadores, y, por otro, los procesos de seguimiento y verificación que deberían poder llevar a cabo efectivamente la ciudadanía y de más actores interesados en el seguimiento a la implementación del Acuerdo Final.

A lo anterior se suman los casos de in dicadores cuyos acuerdos en el PMI deberían ser reevaluados en la medida en que ya po drían resultar inadecuados para el proceso de seguimiento puesto que monitoreaban, por ejemplo, la expedición de una ley, su reglamen tación o adecuaciones institucionales, pero no así su ejecución, cuestión fundamental para la medición integral a la implementación de lo acordado en 2016.

Este es el caso, por ejemplo, del indicador C.MT.2, que observaba el diseño del progra ma de atención a necesidades específicas de las personas con discapacidad, adultas mayores y con enfermedad de alto costo liderado por la Agencia para la Reincorporación y la Nor malización en cumplimiento del documento Conpes 3931 de 2018 y de la Resolución 4309 de 2019. Este fue aprobado bajo el nombre de Capazcidades por el Consejo Nacional de Reincorporación el 22 de diciembre de 2020. Sin embargo, en la actualidad no hay indicador PMI alguno que monitoree su implementación integral a través de las líneas estratégicas y operativas que lo componen: atención en salud para la reincorporación, inclusión so cial en la reincorporación y gestión para la implementación.

Situación similar sucede respecto al indi cador C.427 frente al funcionamiento de los Consejos Territoriales de Reincorporación, cuyo seguimiento en SIIPO culminó en 2017, pese a que estas instancias siguen activas en la actualidad, o con el E.399 sobre la UBPD, que finalizó el monitoreo en el Sistema en 2018 como fecha fin acordada en el PMI pese a que el mandato conferido a la UBPD en el Decreto Ley 589 de 2017 fuera de 20 años.

Paralelamente, se unen los casos de indi cadores que debieron culminar en años ante riores, pero por toda suerte de situaciones en la implementación de sus atributos de medición no han logrado cumplir con las metas progra madas en sus fichas técnicas y, ante la imposi bilidad del ajuste discrecional a sus fechas de inicio y fin por parte de las entidades a cargo, desde el SIIPO se ha debido adecuar el desa rrollo tecnológico para seguirlas visualizando pero bajo el lente de registros extemporáneos a la vigencia acordada en el PMI. Tal como se ilustra en la figura 6, de los 133 indicadores del PMI que debieron finalizar entre 2017 y 2020, 43 siguen activos para seguimiento en la plataforma por la falta de cumplimiento de sus metas.

FIGURA 6
ESTADO EN SIIPO INDICADORES CON FECHAS FIN PMI 2017-2020
Fuente: elaboración propia con base en SIIPO (2021).

Con todo, a la fecha no existe documentación pública que permita determinar con certeza por qué la CSIVI no ha discutido ni tomado decisio nes al respecto después de casi 5 años de haber entrado en funcionamiento. Lo que sí es claro es que, ante lo examinado, es prioritario avan zar en revisar el PMI a partir de la experiencia recorrida por las entidades durante estos años de gobierno y las dificultades identificadas en ese camino para progresar en la eliminación de los obstáculos que hoy por hoy complejizan el proceso de seguimiento a lo acordado e impac tan con ello en la utilidad del SIIPO.

Con base en lo dispuesto en el Acuerdo Final, de los 516 indicadores PMI, se definió un con junto de ellos que responde a la necesidad de medición de resultados concretos respecto a los asuntos más estratégicos y sustanciales sobre los que la administración pública debe contar con información en torno al estado de la implementación de cada uno de los 6 puntos de lo pactado. Estos se refieren a las 22 metas traza doras PMI que observan desde la entrega de tres millones de hectáreas a través del Fondo Nacio nal de Tierras, la formalización de siete millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural, o la erradicación del analfabetismo rural, hasta la liberación del 100 % de cultivos ilícitos en los territorios con intervención del PNIS, el avance significativo en la reparación integral de las víctimas, la disminución significativa del ase sinato de líderes sociales en el marco del SISEP, o la reducción significativa de organizaciones criminales continuadoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, entre otras.

Por la relevancia de sus atributos de me dición, de los 22 indicadores, 16 debieron iniciar su seguimiento desde 2017, 5 en 2018 y 1 en 2019. Sin embargo, como se muestra en la figura 7, solo 12 cuentan con ficha técnica aprobada en el SIIPO y, por lo tanto, sobre 10 no hay disponible información alguna para el monitoreo de sus avances que, de manera prioritaria, ya debía poder hacerse desde la plataforma.

FIGURA 7
ESTADO DE LAS METAS TRAZADORAS EN SIIPO
Fuente: elaboración propia con base en SIIPO (2021).

Preocupan con mayor atención las metas tra zadoras del punto 2, en tanto ninguna de ellas cuenta con fichas aprobadas en el Sistema, seguido por las del punto 3, con tres de las cinco metas sin aprobar. En consecuencia, te mas cruciales como las violaciones de derechos humanos en el marco de manifestaciones pú blicas, o los casos de amenaza, hostigamiento y asesinato de integrantes de organizaciones sociales quedan sin ser medidos.

Lo anterior es aún más preocupante si se recuerda que, como menciona Estrada (2015), Colombia se ha caracterizado por la eliminación de todo aquel que, para la visión de aquellos que detentan el poder legítimo o ilegítimo, puedan representar una amenaza. Las organizaciones cívicas, comunitarias y po líticas son algunas de las principales víctimas de este tipo de amenaza.

En el informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma nos (2020) se señala que para 2019 se mantuvo la tasa nacional de homicidio de 25 por cada 100.000 habitantes, catalogándola como una violencia endémica, y que se presentaron 36 masacres, una de las cifras más altas desde 2014, aunado a las múltiples violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) por parte del Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Ejército Popular de Liberación (EPL), las disidencias de las FARC y otros grupos como el Clan del Golfo, Los Caparros y La Mafia, que han atentado contra la población civil en medio de disputas por el control de las econo mías ilegales.

Por su parte, para el mismo periodo, el Instituto Kroc reportó:

El año 2019 fue el más violento en cuanto a los homicidios de excombatientes con 77 casos registrados, un aumento de 18,5 % frente a los 65 del 2018. Algunos líderes y lideresas del partido Fuerza Alternativa lo inter pretan como un incumplimiento del Acuerdo Final por parte del Gobierno. Aunque este último ha proveído la seguridad alrededor de los ETCR a través de unidades po liciales y del Ejército, 9.275 excombatientes ya no viven en estos espacios. Algunos de ellos han conformado nue vas áreas de reagrupamiento y su seguridad sigue siendo un desafío adicional. El Plan Estratégico de Seguridad y Protección es una oportunidad para avanzar en este tema. (2020, p. 58)

A pesar de la situación de desprotección e in seguridad en los territorios, a los llamados de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)²⁹, y a las propuestas de moción de censura a todos los ministros de defensa que ha tenido el gabinete presidencial actual, no hay documentación pública alguna que permita determinar con evidencia por qué el Gobierno de turno no ha logrado la definición de todas las metas tra zadoras del Plan Marco de Implementación.

Si bien el SIIPO, de acuerdo con el DNP (2021), ha avanzado de manera contundente con la disminución de la información rezagada en la plataforma, alcanzando a 31 de mayo un 83 % en la actualización de la información de los indicadores que estaba pendiente por repor tar hasta el periodo enero-diciembre de 2020, después de 4 años de haberse acordado el PMI y ad portas de haber pasado casi dos gobiernos, es fundamental para la sostenibilidad y credi bilidad del Sistema lograr que el 17 % restante sea finalmente reducido a 0. Lo anterior, no solo por la necesidad de contar con la mayor y más robusta información para la utilidad de esta herramienta en la retroalimentación de la gestión pública sobre la implementación del Acuerdo Final y la toma de decisiones basada en evidencia, sino, a su vez, para que el Siste ma mismo sea funcional a los propósitos del seguimiento que es llevado a cabo desde los ór ganos de control, la ciudadanía e instancias de verificación de lo pactado. Para estos actores el SIIPO debería ser la fuente de consulta primaria respecto al avance en la consecución de la paz. Sin embargo, si la información de interés no se encuentra disponible en la plataforma, estos preferirán el uso de otras fuentes.

Por ejemplo, actualmente el indicador B.170, a cargo del Ministerio del Interior, mide la realización de campañas de prevención de conductas que atenten contra la transparen cia de los procesos electorales, con lo cual se pretende el aumento en la participación ciu dadana, así como en la cultura de la denuncia de delitos electorales, conductas irregulares que afectan las elecciones. No obstante, aunque el indicador tiene ficha técnica aprobada y debía proporcionar información desde 2018, a la fe cha no hay cargado en el SIIPO registro de avance alguno sobre este. Mientras tanto, informes de seguimiento a la implementación como el elaborado por el instituto Kroc (2020) sí han presentado información relacionada al reportar que el Ministerio del Interior y la Registraduría Nacional del Estado Civil realizaron campañas de promoción de la participación electoral an tes de las elecciones regionales de octubre de 2019, además del fortalecimiento de la Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral (URIEL), a través del mejoramiento de su software y una estrategia comunicativa de posicionamiento.

Este reto es aún más grande considerando que, además, de los 82 indicadores que actualmente no cuentan con ficha técnica, 78 requie ren información relativa a 4 vigencias, toda vez que su seguimiento acordado en el PMI debió iniciar en 2017 o 2018. Esto representa alrede dor de 1.092 reportes de avance cualitativos y cuantitativos que, a la fecha, estarían pendientes y sobre lo cual no se puede hacer monitoreo en la plataforma, tal como se ilustra en la figura 8.

FIGURA 8
REZAGO DE INFORMACIÓN DE LOS INDICADORES PMI SIN FICHA TÉCNICA
Fuente: elaboración propia con base en SIIPO (2021).

La sostenibilidad del SIIPO depende de su uti lidad para quienes lo alimentan, así como para quienes lo consumen. Habiendo explicado en la primera parte de este texto el potencial de esta herramienta en la retroalimentación del ciclo de la gestión pública sobre el estado y la generación de valor frente a las intervenciones de la administración en la implementación del Acuerdo Final, vale señalar uno de los retos más relevantes para su consolidación y sostenibilidad en el tiempo: avanzar en el po sicionamiento, la pedagogía y divulgación del Sistema en audiencias estratégicas diferentes al aparato estatal.

El SIIPO no responde de forma exclusiva a la institucionalidad, todo lo contrario. Ya desde su concepción es claro que se le atribuyó un enfoque de seguimiento integral que también debe impactar en ejercicios de esta envergadura por parte la ciudadanía y por actores e instan cias estratégicas naciones e internacionales interesadas en la implementación del Acuerdo Final. Al respecto, el capítulo I, punto 6, literal A del PMI establece:

El SIIPO proveerá la información para la toma de decisiones que promuevan la implementación oportuna y eficiente del Acuerdo Final, y dará cuenta de la concurrencia de esfuerzos públicos, privados, y de organizaciones internacionales y de la sociedad civil [...] a través de las siguientes acciones [...] Desarrollar nuevas tecnologías de información [...] que permitan el acceso a la información de la ciudadanía sobre la implementación del Acuerdo Final. (DNP, 2018d, p. 134)

Asimismo, el capítulo 2, sección 1 del Decreto 1778 de 2020, en su artículo 2.2.14.2.1.1., determina que parte del objetivo del Siste ma es facilitar el control social y la veeduría ciudadana respecto a la implementación del Acuerdo Final.

Bajo este marco, el SIIPO no puede enfo carse en un seguimiento exclusivamente por y para el Gobierno nacional, a tal punto que se termine limitando a ser una herramienta her mética de gobierno sin ningún impacto sobre los propósitos de seguimiento integral, abierto y transparente bajo los que este fue concebi do en el Acuerdo Final. En este sentido, los contenidos de información visualizados en la plataforma deben ser conocidos por quienes en lo cotidiano construyen la paz y, a su vez, se impactan por ella o por su ausencia: los terri torios. Esto supone un esfuerzo fundamental en ejercicios de pedagogía y divulgación sobre esta herramienta sin precedentes, incentivando con ello el conocimiento sobre el avance en la implementación de lo pactado y la apropiación de los múltiples procesos de seguimiento que de allí pueden desprenderse a través, por ejem plo, del control social y la veeduría ciudadana.

Al hacer una lectura holística del Acuerdo Final, es claro el enfoque territorial que este tie ne respecto a las intervenciones que el Estado debe hacer en la solución de los asuntos más estructurales que ocasionaron la gestación y permanencia del conflicto por más de medio siglo. El pensar en el territorio supone fijar la mirada en quienes lo habitan y su potencial pa ra generar paz dentro de sus entornos, así como procesos propios y paralelos de seguimiento a la construcción de paz.

Este artículo inició mencionando el pe ligro de la incertidumbre y desconocimiento de quienes recorren la paz sin claridad sobre el camino y su rumbo. Los territorios y quienes están allí día a día tienen el derecho de caminar la construcción de paz con certidumbre y con conocimiento, y, para ello, el SIIPO es una he rramienta angular que les posibilitará transitar y tomar decisiones informadas y que permitan, a su turno, alinear los esfuerzos públicos, pri vados, de las organizaciones internacionales y de la sociedad civil en procura del seguimiento al cumplimiento de lo pactado.

Esto puede darse a través de encuentros territoriales en zonas priorizadas como, por ejemplo, las que han tenido las mayores afec taciones por el conflicto, en los que se lleve el SIIPO, se haga presente su utilidad para la ciudadanía y las administraciones locales, y en los que se geste la apropiación territorial del seguimiento a la paz. Asimismo, mediante campañas de difusión pública con audiencias masivas en las que el SIIPO logre estar al alcance de todas las personas y, finalmente, con la am pliación de canales de retroalimentación como SIIPO ESCUCHA, en donde el Sistema no solo tenga en cuenta las opiniones y percepciones de quienes alimentan la plataforma -como ya lo hace-, sino también las de la ciudadanía.

En conclusión, se ha tratado de dilucidar las que, en opinión del autor, son las potencia lidades más importantes del SIIPO en cumpli miento de lo dispuesto en un acuerdo de paz tan ambicioso como la magnitud de los desafíos que con él se pretenden resolver: i) contar con mediciones de los avances y cumplimiento detallado de las metas de las intervenciones estatales en materia de paz para la retroalimentación adecuada de la gestión pública desde el Gobierno y fuera de él; ii) gestar la consolida ción de una cultura de reporte por parte de todas las entidades públicas que alimentan el Sistema bajo estándares técnicos y de calidad de la información allí cargada; iii) ir más allá del gobierno de turno, manteniendo el segui miento de los indicadores y visibilizando con ello la ejecución de compromisos, de vigencias y de recursos en el mediano plazo hasta 2031; iv) centralizar información integral y soportada sobre la implementación del Acuerdo Final con nodos de articulación intra e interinstitucional para su suministro; y v) generar información abierta y oportuna de manera sistemática.

Sin embargo, tras un año de haberse lan zado la versión 2.0, son grandes los retos que tiene el SIIPO para su sostenibilidad pese a sus potencialidades, y que van desde el compromi so y la articulación de toda la institucionalidad y del componente FARC en la implementación de lo pactado, hasta el ajuste del PMI, la dis minución de los rezagos de información, la definición de las metas trazadoras y el avance en pedagogía y divulgación de la plataforma en los territorios del país. Retos que apuntan, por un lado, a asuntos de fondo que han requerido de decisiones del alto nivel de gobierno, pero que a casi 5 años de poner en marcha el PMI, no se han tomado y, por otro, cuestiones pro pias del crecimiento y posicionamiento de un sistema integral y joven.