Apuntes para el caso mexicano sobre justicia transicional y derechos de las víctimas

Apuntes para el caso mexicano sobre justicia transicional y derechos de las víctimas

Notes for Mexican case on transitional justice and rights of victims

Resumen:

La justicia transicional se caracteriza por centrar sus acciones y objetivos en las víctimas mediante distintos mecanismos que permiten dar garantía a sus cuatro derechos: verdad, justicia, reparación del daño y no repetición. Diversas experiencias internacionales han contribuido a la definición de los límites y alcances de la justicia transicional al convertirse en referentes tanto para la creación de normas internacionales como para implementar nuevos procesos en países con un pasado de graves violaciones a Derechos Humanos. El presente artículo realiza un sucinto abordaje de los fundamentos histórico-conceptuales de la justicia transicional, las principales experiencias internacionales así como de los mecanismos implementados en México. Para ello, se emplea la Teoría de los Sistemas Sociales de Niklas Luhmann que permite comprender las interacciones entre los sistemas político y de derecho, en especial la entropía que el primero provoca en el segundo debido a las decisiones aleatorias para mantener la impunidad y la omisión, las cuales impactan a la sociedad. Así, se destaca la importancia de la emergencia de la justicia transicional como un elemento que estabiliza al sistema y favorece las garantías a los Derechos Humanos. Dentro de los principales hallazgos encontrados destaca la importancia de la movilización de las víctimas para impulsar los distintos mecanismos de justicia transicional implementados en México así como su aporte para la reconciliación social.

Palabras clave:Justicia transicional, violencias, Derechos Humanos, víctimas, sistemas sociales.

Abstract:

Transitional justice is characterized by focusing its actions and objectives on the victims through different mechanisms that allow guaranteeing their four rights: truth, justice, reparation for damage and non-repetition. International experiences have contributed to the definition of the limits and scope of transitional justice by becoming a guideline both for the creation of international norms and for implementing new processes in countries with a past of serious human rights violations. The article presents a succinct approach to the historical-conceptual foundations of transitional justice, the main international experiences, as well as the mechanisms implemented in Mexico. For it, the Theory of Social Systems by Niklas Luhmann is used, which allows us to understand the interactions between the political and legal systems, especially the entropy that the first causes in the second due to random decisions to maintain impunity and omission, which impact society. Thereby, the importance of the emergence of transitional justice is highlighted as an element that stabilizes the system and favors guarantees of Human Rights. Among the main findings, the importance of the mobilization of the victims to promote the different transitional justice mechanisms implemented in Mexico as well as its contribution to social reconciliation stands out.

Key Words: Transitional justice, violence, Human Rights, victims, social systems.

1. Introducción

De manera reciente, y en especial a partir de la propuesta presidencial para realizar una consulta para juzgar a los ex presidentes de México por crímenes cometidos durante sus mandatos; en los medios de comunicación han circulado diversas declaraciones de funcionarios como Alejandro Encinas, subsecretario de Derechos Humanos del Gobierno Federal, integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, representantes de organizaciones sociales, colectivos de víctimas y académicos, hablando sobre la importancia de implementar mecanismos de justicia transicional (JT) en nuestro país, pero ¿qué significado tiene esa propuesta?

En México, de acuerdo al último informe presentado por el Gobierno Federal, existen 82, 827 personas en calidad de desaparecidas, de ellas, el 98 % se registró a partir del año 2006 y hasta el primer semestre del año 2020 (SEGOB, 2021, pp. 8–9). Esta cifra es alarmante porque al compararla con las 142, 648 personas desaparecidas en Colombia (durante los 35 años de conflicto armado comprendidos por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras[1] ); en nuestro país -sin la declaración de conflicto armado- en menos de la mitad de dicho periodo se ha alcanzado casi el 60% de las víctimas colombianas. La cual no alcanza a representar el dolor de las familias afectadas por dicho delito.

La desaparición forzada forma parte de las violaciones graves a los derechos humanos, al igual que las ejecuciones extrajudiciales, la tortura y el desplazamiento forzado. Estos delitos se consideran graves porque se refieren “a procesos o situaciones que marcan una pauta de conductas que se caracterizan por cuatro elementos: cantidad o magnitud, periodicidad, planeación en la perpetración (es decir sistematicidad), nivel de vulnerabilidad de las víctimas e impacto social” (Dejusticia 2015, 17-18).

Las personas que sufren este tipo de delitos transitan por una enorme gama de sentimientos como el dolor, desamparo, miedo, culpa, entre otros. Además, paulatinamente se van aislando de su comunidad porque sienten que no son entendidos y mucho menos, acompañados en su angustia, porque viven “señalamientos (…) [y] escenarios de estigmatización por parte de las instituciones” (Saenz & Cuellar, 2021, p. 6). Por ello, las víctimas y familiares se organizan en colectivos no sólo para la búsqueda y seguimiento de los casos; sino para realizar un proceso de resiliencia -es decir, para generar nuevos vínculos de solidaridad y confianza que les permitan sentirse de nuevo parte de una comunidad.

El presente artículo se encuentra estructurado en cuatro apartados, el primero de ellos se enfoca en presentar las características de los sistemas político y de derecho, así como la relación entre estos y los Derechos Humanos, ello de acuerdo a la Teoría de los Sistemas Sociales de Niklas Luhmann. Asimismo, en dicho apartado se presenta la metodología empleada para la elaboración del trabajo. La segunda sección se enfoca en presentar de una manera sucinta los derechos de las víctimas, su reconocimiento legal internacional y características. El tercer apartado aborda la evolución de la justicia transicional respecto a las definiciones y alcances de sus acciones, así como las principales experiencias internacionales en la materia. En el cuarto y último apartado se realiza un balance de las experiencias mexicanas en la materia desde una perspectiva sistémica, poniendo especial énfasis en los obstáculos para su implementación. En las conclusiones se destaca la importancia de las víctimas en la justicia transicional, así como los efectos que se tendrían al implementar un proceso similar en México.

2. Marco teórico

La JT es un campo de protección a los Derechos Humanos (DD.HH.) en constante evolución. Su punto de partida es el Derecho Internacional de los DD.HH. así como el Derecho Penal Internacional. De dichos cuerpos legales recaban conceptos y propuestas para orientar su enfoque de aplicación, sin embargo -y como se verá más adelante en el apartado número cuatro- la JT puede operar tanto en ámbitos internacionales como nacionales, haciendo compleja las dimensiones de su ámbito de interacción.

Para comprender esta interrelación el presente artículo emplea la Teoría de los Sistemas Sociales de Niklas Luhmann para analizar a la JT como un subsistema del sistema de derecho nacional que responde a su entorno internacional. Ello porque “Los sistemas se constituyen y se mantienen mediante la creación y la conservación de la diferencia con el entorno, y utilizan sus límites para regular dicha diferencia. (Luhmann, 1998, p. 40). De esta manera los sistemas de derecho de cada país retoman elementos del ámbito internacional pero los adaptan a las necesidades específicas de su sociedad. Y en situaciones como el término de conflictos armados o de un periodo de graves violaciones a los DD.HH., se genera la JT como un elemento para su atención.

De acuerdo con Luhmann, el Estado es resultado de un acoplamiento estructural (es decir, es una relación no causal entre sistemas que permite una adaptación a su entorno) del sistema político y de derecho “aplicado a una región delimitada” (Torres Nafarrate, 2001, p. 256). Por ello podemos hablar del Estado Mexicano, Colombiano, Francés, etc. Ambos sistemas mantienen su función y características, y operan de manera coordinada. Así, mientras el sistema político aporta una perspectiva para la planeación y la toma de decisión, el sistema de derecho se convierte en el límite para estas acciones ya que “la justicia se puede designar como consistencia en la toma de decisión”(Luhmann, 2003, p. 289).

Luhmann señala que al sistema de derecho – en operación conjunta con el político- le corresponde la gestión de los conflictos al aplicar los parámetros de estabilidad de las normas y leyes. Es decir, su operación se basa en una codificación con derecho/sin derecho reduciendo la incertidumbre al generar estabilidad debido a que, el entramado jurídico es una respuesta ante la transgresión (Luhmann, 2003, p. 94).

En el caso del sistema político su función es la toma de decisión que vincula la operación de la sociedad. Para ello, hace uso de tres mecanismos: el poder, la influencia y la violencia; que pueden ser usados por funcionarios que se desempeñan dentro de dicho sistema. El primero de ellos se basa en la autoridad y los parámetros de legalidad pautados desde el sistema de derecho. En el caso de la influencia se basa en el liderazgo y, por último, la violencia que si bien también está regulada ya que al ser usada disminuye la influencia y el poder de quien la ejerce porque esta “se establece como el comienzo del sistema que conduce a la selección de reglas cuya función, racionalidad y legitimidad las hace independientes de las condiciones iniciales para la acción” (Luhmann, 1995, p. 94). Es decir, el poder disminuye porque las personas comenzarán a desconfiar en las habilidades en la toma de decisión de quien haya considerado ejercerla.

Para sancionar los casos de abuso de poder se crearon los DD.HH. como un entramado legal a nivel internacional con impacto en los sistemas de derecho nacionales. Es decir, delimitan al Estado, y también, las relaciones entre sistemas (referidos de manera territorial), al momento de la creación del sistema internacional de los DD.HH. Esto último como resultado de la tendencia para “ampliar los derechos humanos, tanto exigir el respeto universal, como ampliar sus contenidos”(Luhmann, 2013, p. 98). Por ello, en el año 2011 en México se efectuó una Reforma Constitucional en dicha materia para fortalecer su reconocimiento y protección en la carta magna al igual que en los distintos protocolos y acuerdos internacionales.

De esta manera, los DD.HH. configuran un parámetro de operación entre el sistema de derecho y el político, ya que establecen marcos que limitan la actuación de este último. Por ejemplo, se evitan los tratos desiguales o la restricción de libertades. De esta manera, se convierten en “un mecanismo de estabilización de los límites de los sistemas” (Luhmann, 2010, p. 291), tanto a su interior como con su entorno conformado por otros países (sistemas sociales) y organismos multilaterales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), o la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En contextos de graves violaciones a los DD.HH. en especial cuando los límites a la operación del sistema político se han diluído por la corrupción y la impunidad; el sistema de derecho se enfrenta a un proceso de entropía -desorden interno- que conduce a su “reproducción de una manera casual y no causal” (Luhmann, 1998, p. 69). Es decir, se transforma respondiendo a su entorno de manera automática y sin posibilidad de seleccionar la opción que le lleve a dicho cambio. De esta manera, el sistema de derecho elige operar su código (con derecho/sin derecho) de manera aleatoria, reduciendo la posibilidad de atender las necesidades de la sociedad.

Ante esta situación, existe el riesgo de que el sistema de derecho pierda su distinción con el entorno - en especial con el político- y por ende su función, como ha ocurrido en diversos momentos históricos como las guerras o dictaduras. Sin embargo, -como ya se ha mencionado- en materia de DD.HH. existe un entramado legal e institucional internacional que puede ejercer presión al sistema social que se encuentre en dicho proceso para evitar la disolución del sistema de derecho y la pérdida de libertades. Así, mediante informes independientes en materia de violación de DD.HH., protestas sociales internacionales, sanciones políticas, jurídicas y económicas, lentamente se conmina a un cambio interno para recuperar la estabilidad de los sistemas sociales.

Uno de los elementos que emergen para apoyar esta operación es la creación de mecanismos de JT cuyo objetivo central es atender las causas y las consecuencias de períodos de graves violaciones a DD.HH., poniendo a las víctimas en el centro de sus actividades y con ello, impulsando un cambio social e institucional que permita fortalecer los límites a la operación del sistema político. Al igual que otros elementos sistémicos, la JT ha evolucionado durante las tres fases históricas en las que se ha implementado -más adelante se abordará este punto-, adquiriendo complejidad al incrementar el número de elementos que considera y la fuerte interrelación entre estos al momento de su atención. Así, pese a su carácter extraordinario, su legado se convierte en un elemento de estabilidad sistémica.

2. 1 Metodología

Para realizar el presente artículo se realizó una revisión bibliográfica y hemerográfica acerca del origen de la justicia transicional con el objetivo de conocer sus fundamentos histórico-conceptuales, así como el marco legal internacional enfocado en los derechos de las víctimas en el que se respalda este tipo de procesos. Además, se efectuó una sucinta exploración de los mecanismos de justicia transicional implementados en México con el objetivo de conocer la forma de atención a las víctimas en nuestro país.

3. Los derechos de las víctimas

Una característica de la legislación internacional -adoptada y promovida principalmente por la ONU- es colocar como núcleo y punto de partida a los DD.HH. Por ello, a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos se pueden reconocer principios a favor de las víctimas, por ejemplo, el artículo octavo señala que “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley” (ONU, 2012). Es decir, se establece el derecho a la justicia. En el mismo año que se aprobó la Declaración Universal, se adoptó la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio que en su artículo segundo define a dicho delito internacional como “el conjunto de actos cuyo objetivo es la destrucción total o parcial de un grupo nacional, étnico o religioso” (ONU, 1948). En este crimen no sólo se contempla el asesinato, sino también las lesiones, las medidas destinadas para impedir nacimientos, entre otras. Por ejemplo, los actos cometidos por los nazis con el objetivo de aniquilar a la población judía europea. Existen otros ejemplos de este crimen a nivel internacional como los sucedidos en Armenia en las primeras décadas del siglo XX o más recientemente, en Sudán.

En 1984 se aprobó la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes que además de sentar principios para juzgar esos delitos, establece la obligación de los Estados para la reparación del daño (artículo 14). Al siguiente año se adoptó la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder en donde se establece el marco legal internacional tanto para la definición de las personas vulneradas -acto que se denomina reconocimiento de víctimas (apartado A)- como de sus derechos basados en cuatro principios: derecho a la verdad, a la justicia, reparación del daño y la no repetición.

El derecho a la verdad implica una doble dimensión, por un lado, que las víctimas y sus familiares deben conocer la realidad del abuso sufrido, por ejemplo, que se identifique no sólo las autorías material e intelectual de los crímenes, sino las causas y circunstancias en las que se cometieron. Y, la segunda dimensión implica que toda la sociedad debe conocer los hechos. Para ello, en los procesos de justicia transicional se distinguen entre cuatro tipos de verdad: la forense basada en evidencias recolectada por peritos expertos; la personal que es el proceso mediante el cual las víctimas comparten sus testimonios, la dialogada que se construye a partir de la intervención de todas las partes en el conflicto y, por último, la verdad restaurativa que busca la reparación del daño.

Para atender y garantizar este derecho se crean Comisiones de la Verdad o Memoria que reciben testimonios y los dan a conocer a la sociedad para que no se olviden o se ignoren. Una de las características de las Comisiones de la Verdad es la de emitir recomendaciones para la reparación del daño, así como señalar pautas para el cambio institucional mediante “el impulso a la democracia sustantiva o el estado de derecho” (López Ayllón, 2018, p. 43). En la justicia transicional también existen las comisiones de investigación, las cuales se centran en casos específicos y funcionan como elementos de enlace entre los derechos a la verdad y la justicia, porque la información recabada por éstas son pruebas periciales que se presentan en juicios y procedimientos legales.

El derecho a la justicia implica procesos judiciales para atribuir responsabilidad y sancionar la autoría de los crímenes de violaciones graves a DD.HH. y al derecho internacional, por ello contempla crímenes como el genocidio, esclavitud, desplazamiento forzado, tortura, violencia sexual, desaparición forzada, exterminio, ejecuciones extrajudiciales, entre otros. Una característica de este derecho es que considera el concepto de macrocriminalidad el cual hace referencia a la existencia de condiciones estructurales y el rol activo de los agentes estatales al perpetuar dichos crímenes. Por ello, se puede hablar de un “formas de destrucción organizada y sistemática, promovida y fortalecida por el Estado” (Alpaca Pérez, 2013, p. 99). Lo cual, tiene como consecuencia el colapso del sistema jurídico y por ello, se requiere de medidas extraordinarias como la justicia transicional.

En cuanto a la reparación del daño, ésta debe ser integral -es decir que se atiendan aspectos físicos y psicológicos de las víctimas-, puede ser individual o colectiva, así como simbólica y material. El Estado tiene la obligación de proporcionar a las víctimas herramientas para reconstruir su proyecto de vida mediante tratamientos psicológicos, terapia física, recursos económicos, conservación de la memoria, mecanismos para rendir homenaje u ofrecer disculpas públicas, entre otras (Ley General de Víctimas, 2013, art.1).

Por último, el derecho a la no repetición compromete a la sociedad y al Estado a modificar sus instituciones -por ejemplo, las fuerzas de seguridad, los mecanismos para impartir justicia, entre otros- para evitar que estos hechos se vuelvan a realizar. Estas medidas deben tener un enfoque de género, respeto a las minorías étnicas y de la diversidad sexual.

Así, los derechos de las víctimas se convierten en el núcleo de la justicia transicional. A la que Sergio López Ayllón (2018) define como “un campo específico de actividades, mecanismos y procesos, por medio de los cuales se busca atender las causas, las consecuencias y el legado de un fenómeno de violencia de alto impacto a gran escala” (p. 3). Es decir, la JT es un conjunto de procesos mediante los cuales una sociedad intenta proteger los derechos de las víctimas y realizar una transformación política para evitar que se repitan las violaciones graves a DD.HH. Es decir, es un mecanismo extraordinario para hacer frente a situaciones excepcionales difíciles de atender mediante la operación regular del sistema jurídico por encontrarse en un proceso de entropía.

4. Evolución de la justicia transicional

Ruti G. Teitel (2003) propone una genealogía de la JT ordenada en tres fases. La primera de ellas se establece en el periodo comprendido entre el término de la Primera Guerra Mundial y el fin de la Segunda Guerra Mundial, en especial con el desarrollo de los juicios de Núremberg (1945- 1946) conducidos por los países aliados. Su objetivo era sancionar las responsabilidades de dirigentes, funcionarios y colaboradores de la Alemania Nazi por los diferentes crímenes de guerra y abusos contra la humanidad. Esta primera fase sentó las bases de la JT, así como del Derecho Penal Internacional y su aplicación tanto a los Estados como de manera individual (Teitel, 2003, p. 74).

En este periodo el objetivo fue crear marcos legales universales para la protección de las personas no combatientes en el marco de los conflictos armados, resultado de ello fueron la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los cuatro convenios de Ginebra y, sus tres protocolos adicionales (1949), entre otros acuerdos que constituyen el Derecho Internacional Humanitario. El cual busca que las acciones militares sólo se dirijan a los combatientes, sin embargo, en muchas de las ocasiones se cometen actos como el genocidio, esclavitud, tortura, desaparición y reclutamiento forzados, destrucción de hospitales y refugios, bloqueo de ayuda humanitaria, entre otras acciones en contra de la población no combatiente.

La segunda fase de la JT coincide con la tercera ola de democratización, en especial con el término de las dictaduras militares en América del Sur, el fin de los conflictos armados en Centroamérica y los cambios políticos en Europa del Este debido al fin de la Guerra Fría. Durante este periodo se generaliza el término “transicional” al vincular los procesos judiciales con los cambios en los regímenes políticos hacia la democracia (Paige, 2011, p. 85). En esta fase predomina el modelo restaurativo, en el que emergen y adquieren centralidad las comisiones de la verdad, que se enfocan en ofrecer una perspectiva histórica (Teitel, 2003, p. 79) que profundiza la complejidad de los procesos de abuso y violaciones graves a DD.HH. En los mecanismos desarrollados en varios países latinoamericanos entre ellos Argentina, Chile, Guatemala, Perú, El Salvador, las víctimas adquirieron centralidad, en especial al fortalecer el derecho a la memoria como parte del derecho a la verdad.

Las Comisiones de la Verdad dieron a conocer sus resultados mediante informes[2], programas de radio y televisión[3]. En algunos de los casos -de manera lamentable- la verdad se contrapuso a la justicia, por ejemplo, en Argentina se aprobaron las leyes de Punto Final (1986) y de Obediencia debida (1987). Por ello, pese a los señalamientos plasmados en el informe de la Comisión de la Verdad, inicialmente los victimarios no fueron juzgados. En el año 2005 ambas leyes fueron anuladas lo que posibilitó que se reiniciaran algunos juicios.

De manera simultánea, en el periodo de 1991 a 1993, la Asamblea General de la ONU aprobó la integración de una comisión para elaborar una propuesta de una Corte Penal Internacional para juzgar crímenes contra la paz. De manera desafortunada, el tema se pausó, sin embargo, se crearon al término de los conflictos armados en Yugoslavia y Ruanda, tribunales penales especiales presididos por representantes de la ONU. Su objetivo era enjuiciar a las personas responsables de genocidio y graves violaciones al derecho internacional humanitario. En el caso de Ruanda -país ubicado en el continente africano- fueron asesinadas cerca de un millón de personas pertenecientes a la etnia Tutsi. En el caso de la ex Yugoslavia (territorio ubicado en Europa), se implementaron diversos mecanismos de “limpieza étnica” con el objetivo de aniquilar a la población musulmana en el país, provocando la muerte de más de 200 mil personas.

La tercera -y actual- fase de la JT comenzó el 17 de julio de 1998 con la aprobación del Estatuto de Roma y la creación de la Corte Penal Internacional (CPI), que tiene las facultades para juzgar a personas que hayan cometido crímenes de genocidio, de guerra, de agresión y de lesa humanidad[4] (ONU, 2002, p. art. 5). Una de las características de la CPI es que sólo puede juzgar aquellos crímenes cometidos después de la entrada en vigor del mismo -es decir, en julio de 2002-.

Debido a esta tendencia internacional, en el año 2016 tras la firma de los acuerdos de paz entre el gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, se creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), que se considera uno de los mecanismos de JT más completos a nivel internacional. Porque además de interrelacionar los cuatro derechos de las víctimas, establece dos tipos de medidas para la sanción de delitos: las dictadas por jueces que implican prisión y, medidas restaurativas cuyo enfoque es la reinserción del victimario en la sociedad mediante proyectos comunitarios.

El SIVJRNR se enfoca en el reconocimiento y satisfacción de las necesidades y derechos de las víctimas. Ello porque no sólo se enfoca en sancionar a las personas que cometieron crímenes y violaciones graves a los derechos humanos. Sino que involucra a las comunidades y víctimas en el desarrollo de proyectos que se considerarán como parte de las sanciones retributivas y restaurativas (Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de Paz Estable y Duradera., 2016, pp. 164–165). Todo ello, con el objetivo de fortalecer el proceso de reconciliación social en Colombia.

En el marco de estas experiencias internacionales, un elemento muy importante son los sistemas de protección regionales. Es decir, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos; y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Este último se compone de la Comisión (CIDH) y de la Corte (Corte IDH) Interamericanas. Esta última, desde su fundación el 3 de septiembre de 1979, ha dictado sentencias y medidas provisionales para la defensa de las víctimas de la acción u omisión de los Estados que la han ratificado. En el caso de México, la Corte IDH ha dictado 14 sentencias en diversos casos, entre los cuales se encuentran: “Campo Algodonero”[5] (2009), “Caso de Rosendo Radilla Pacheco”[6] (2009), “Valentina Rosendo Cantú y Yenys Bernardino Sierra”[7] (2011) y “Mujeres de Atenco”[8] (2018). Dichas sentencias, junto con las labores de relatoría e investigación desarrolladas por la CIDH han contribuido a evitar la omisión de México en materia de protección de los DD.HH.

5. La justicia transicional en México

En nuestro país de manera desafortunada, han existido diversos ciclos de violaciones graves a DD.HH. Tres sucesos históricos han sido el marco de este tipo de acciones: en primer lugar, la represión al movimiento estudiantil y la matanza de Tlatelolco en 1968 así como, la del Jueves de Corpus en 1971. En segundo lugar se encuentra la Guerra Sucia en contra de los movimientos de oposición política al gobierno mexicano. Por último, la Estrategia de Seguridad para el combate a las drogas implementada por la administración de Felipe Calderón (2006-2007).

En cuanto a los dos primeros sucesos no existen registros oficiales confiables del número real de víctimas de violaciones graves a DD.HH. De manera independiente se han documentado casos, por ejemplo, tan sólo por el delito de desaparición forzada la

Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) ha conocido más de 500 casos, aunque organizaciones civiles como la Asociación de Familiares de Detenidos, Desaparecidos y Víctimas de Violaciones a los Derechos Humanos en México (AFADEM), estiman que en el período cerca de 1,200 personas fueron desaparecidas (Comité 68 et al., 2006, pp. 7–8).

Las cifras han variado dependiendo el organismo o la organización que realice la documentación de los casos. Lo cual dificulta el cumplimiento de los derechos de las víctimas: verdad, justicia, reparación del daño y no repetición.

Producto de la lucha y movilización de los colectivos de víctimas y de las organizaciones de la sociedad civil para la defensa de los DD.HH., han existido distintos mecanismos en nuestro país que se pueden considerar como parte de un proceso de JT. Ello porque en alguna medida han buscado cumplir y proteger los derechos a la verdad, justicia, reparación del daño, así como las garantías de no repetición. Si bien, dichas iniciativas no han sido contempladas como parte de un proceso integral, han contribuido a construir un acervo de experiencias jurídicas y sociales para evitar la impunidad en las violaciones graves a DD.HH.

El Programa de Presuntos Desaparecidos (PREDES), fue creado el 18 de septiembre de 1990 por el Consejo Consultivo de la CNDH (Recomendación 026/2001, 2001, p. 6). Se le considera el primer mecanismo para dar cuenta sobre el delito de desaparición. El objetivo del PREDES es investigar las quejas presentadas ante la comisión, acerca de personas de las que no se conoce su paradero y que se consideran distintas autoridades involucradas en dicho caso. El núcleo central de las actividades desarrolladas por el PREDES es ubicar a las personas y determinar si hubo -o no- violaciones a DD.HH. Para operar, el PREDES colabora de manera directa con organizaciones y colectivos de víctimas en distintas entidades del país, además les proporciona acompañamiento legal y psicológico. Asimismo, realiza diversas solicitudes de información a dependencias federales y estatales, ello para conformar expedientes de investigación (CNDH, 2019).

En el año 2000, la CNDH realizó un balance de los resultados del PREDES en su primera década de operación, el cual dio origen a la la Recomendación 026/2001 que señalaba “la importancia de que el gobierno federal instruya al Procurador General de la República para que investigara y persiguiera los presuntos delitos mencionados en el texto” (Recomendación 026/2001, 2001, p. 46). Por ello, en el año 2002, el gobierno de México creó la Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado (FEMOSPP). Sin embargo, su actuación estuvo restringida legal y políticamente. Porque la delimitación de los delitos a perseguir, la imposibilidad de la retroactividad de las leyes sobre desaparición forzada, así como los cambios en su mandato contribuyeron a la falta de operatividad. Inicialmente la FEMOSPP investigaría los 275 casos de desaparición forzada (Treviño Rangel, 2014, p. 36) considerados en la Recomendación emitida por la CNDH acerca de las violaciones a DD.HH. en el periodo de la Guerra Sucia. Sin embargo, tras la resolución de la Suprema Corte de Justicia respecto al amparo interpuesto por algunos de los sobrevivientes de la masacre de Tlatelolco para que dicho hecho fuese investigado por la Procuraduría General de la República (PGR), el mandato de la Fiscalía Especial se modificó. Al término del segundo semestre del 2002, la FEMOSPP presentó su plan de trabajo, el cual incluía además, la investigación de los hechos del jueves de Corpus. De esta manera, el mecanismo se sumergió en mucha información, pero con posibilidades restringidas para conformar casos de manera formal.

A lo cual se aunó la restricción política que se derivaba de su coexistencia con “un sistema político que se abría a la vez que mantenía viejas palancas del control autoritario, ratificando formas de violencia estatal o paraestatales” (Dutrénit Bielous y Argüello Cabrera, 2011, pp. 114–115). El 30 de noviembre de 2006, la FEMOSPP fue cerrada por el presidente Vicente Fox (2000-2006) y su saldo fue nulo: pese a los 797 casos de desaparición forzada presentados ante el poder judicial ninguno de los acusados fue sentenciado. Además, el informe de la Fiscalía no se hizo público porque no fue reconocido por el presidente Fox porque en él existe un reconocimiento implícito de las graves violaciones a los DD. HH en los periodos de violencia investigados [9] afectando con ello, el derecho a la verdad.

Durante las décadas de los sesenta y setenta del siglo XX, en el estado de Guerrero se concentraron un gran número de violaciones graves a DD.HH. Ello fue producto de la acción militar para “controlar” las actividades de protesta y de organización social presentes en dicha entidad; así como la continua declaratoria de desaparición de poder y la suspensión de garantías individuales. Este fue el marco en el que se cometieron delitos de manera sistemática como ejecuciones arbitrarias, desaparición forzada, violaciones sexuales, desplazamiento forzado, entre otros. Por ejemplo, en la Recomendación emitida por la CNDH sobre desaparición forzada en el marco de la guerra sucia, 335 casos (63% del total) habían sido cometidos en dicha entidad. Además, en el cuerpo de la sentencia emitida por la Corte IDH en el caso de Rosendo Radilla se dio cuenta del contexto generalizado de graves violaciones y crímenes de lesa humanidad cometidos por el Estado mexicano en Guerrero.

Por ello, en marzo de 2012, se creó la Comisión de la Verdad del Estado de Guerrero (COMVERDAD) con el objetivo de cumplir el derecho a la verdad mediante investigaciones que le permitieran

aportar elementos históricos, sociales, políticos y jurídicos para contribuir con las labores de las autoridades competentes en la investigación de violaciones a derechos humanos, y hechos probablemente constitutivos de delitos, y delitos de lesa humanidad, contra ciudadanos guerrerenses o personas radicadas o que se hayan encontrado en territorio guerrerense. (Congreso del Estado de Guerrero, 2012, art.2).

Los resultados de las investigaciones fueron publicados en el Informe final de la COMVERDAD en el año 2014. El documento, además de recuperar los testimonios sobre las personas desaparecidas, emitió una serie de recomendaciones para garantizar los derechos a la justicia, a la reparación del daño, y la no repetición. Entre las cuales destacan el reconocimiento público por parte del gobierno del Estado, la indemnización económica a los familiares de las víctimas, la construcción de un Museo de la Memoria Histórica, la capacitación a policías y jueces en materia de violaciones graves a DD.HH., así como instituir el Día del Detenido Desaparecido. Sin embargo, fue hasta el año 2018 cuando se diseñó -y comenzó a implementarse- un Plan Colectivo de Reparación Integral para las víctimas de la Guerra Sucia.

Mientras la COMVERDAD realizaba sus labores, en el resto del país el número de personas asesinadas, torturadas, y desaparecidas se incrementó de manera vertiginosa debido a la Estrategia de Seguridad Implementada por Felipe Calderón (2006-2012) -tercer suceso histórico que marca los ciclos de violaciones graves a DD.HH. en nuestro país-. Desafortunadamente tanto los medios de comunicación como el gobierno comenzaron a denominarlos “daños colaterales”, lo que complicaba una medición exacta del nivel de impacto a la población. Algunos diarios locales (Semanario Zeta de Tijuana) y nacionales (Reforma y Milenio) realizaron conteos diarios de asesinatos en los cuales no se diferenciaba entre civiles e integrantes de los grupos criminales. Tampoco existían cifras oficiales de desaparición forzada y cometida por particulares[10], desplazamiento forzado, tortura, entre otras violaciones graves a DD.HH.

El 28 de marzo de 2011, tras el asesinato de ocho jóvenes, entre ellos el hijo del poeta Javier Sicilia, se formó el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD). Su primera movilización fue una caminata silenciosa de tres días que partió de Cuernavaca, Morelos rumbo a la Ciudad de México cuyo objetivo era visibilizar a las víctimas de las violencias en el país. El ocho de mayo, tras el arribo de la caminata al Zócalo capitalino se dio a conocer una propuesta de Pacto Nacional compuesta de seis puntos que buscaban recuperar el tejido social.

Del 4 al 10 de junio el MPJD realizó la Caravana del Consuelo, la cual partió de Cuernavaca rumbo a Ciudad Juárez, Chihuahua. Durante el trayecto, integrantes del movimiento comenzaron a documentar los casos de víctimas en el norte del país. Así como tender puentes con las organizaciones sociales locales de defensa de DD.HH. En cada ciudad en la que los integrantes de la caravana pernoctaban, se realizaban protestas contra la política de seguridad nacional. Todo ello, fue creando un ambiente que obligaría al gobierno a dialogar con los integrantes del movimiento.

El 23 de junio de 2011 se realizó el primero de los Diálogos en Chapultepec, en donde se presentaron testimonios frente al presidente Calderón e integrantes de su gabinete. Ahí se acordó establecer Mesas de Trabajo para diseñar una nueva forma de abordaje a la política de seguridad nacional. Los trabajos iniciaron el 21 de julio, y se centraron en temas como la gestión de justicia, los derechos de las víctimas, la estrategia de seguridad, entre otros puntos (Azaola, 2012, p. 160).

Durante el mes de septiembre un par de sucesos modificaron la incipiente relación entre el gobierno y el movimiento. Primero, el MPJD realizó una nueva Caravana que recorrió los estados del sur de México. Al igual que en la anterior, se documentaron casos lo cual permitió la articulación de los colectivos en la Plataforma de Víctimas del MPJD para elaborar propuestas y peticiones puntuales de atención. En segundo lugar, el presidente Calderón anunció la creación de la Procuraduría de Atención a Víctimas de Delitos (PROVÍCTIMA), la cual no fue producto de la consulta con las organizaciones ni con el movimiento.

PROVÍCTIMA tenía como objetivo articular a las distintas instancias de procuración de justicia para garantizar dicho derecho. Sin embargo, en su diseño no se consideraban a las víctimas de graves violaciones a DD.HH. Además, carecía de facultades para iniciar investigaciones y perseguir delitos, por lo que tuvo muy pocos resultados.

Ello no impidió que los colectivos y organizaciones continuaran con sus protestas y acciones de denuncia. Además, plantearon la necesidad de una Ley de Víctimas que definiera las distintas formas de atención e integración. Tras varios meses de consultas con expertos de Colombia, España, entre otros; la ley fue aprobada por el poder Legislativo en abril de 2012. Entró en vigor hasta enero del año siguiente. La ley General de Víctimas permite distinguir entre las víctimas directas (quienes sufrieron el daño) y las indirectas (familiares), además reconoce sus cuatro derechos. De ella se derivó la creación de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV)[11], así como la obligación de establecer mecanismos similares en los estados. Además, se estableció un Registro Nacional de Víctimas (RENAVI) y el Centro de Investigación y Estudios para la Verdad y la Memoria que tienen como responsabilidad llevar un padrón de víctimas, así como conocer sus historias. En el año 2016, la ley fue reformada para crear un fideicomiso que permitiera facilitar fondos de emergencia para ayuda a las víctimas[12], así como incluir la participación de organizaciones de la sociedad civil en la designación del Comisionado Ejecutivo.

También, producto de la incidencia de las organizaciones de víctimas, en el año 2017 se aprobó la Ley General en materia de desaparición forzada de personas, de la cual se deriva el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas. Para su ejecución se creó la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas (CNB) la cual coordina las acciones del Registro Nacional de Personas Desaparecidas o No Localizadas, las comisiones locales de búsqueda, el mecanismo extraordinario de identificación forense, los centros de identificación humana y el protocolo homologado de búsqueda.

De manera paralela, en el Estado de Oaxaca, grupos de la sociedad civil impulsaron la creación de una comisión que investigara los hechos de represión contra la Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca y el movimiento magisterial ocurridos entre 2006 y 2007. En el año 2014, fue aprobada la Comisión de la Verdad de Oaxaca (CVO), cuyo informe final fue presentado en marzo de 2016. Dentro de las recomendaciones emitidas se encontraba el respeto y garantía de los derechos de las víctimas, en especial el referente a la reparación de los daños. Ello porque tanto el gobierno estatal como el federal se concentraron en la indemnización económica sin considerar otras medidas integrales (CVO, 2016, p. 766).

Como una paradoja, de manera simultánea al inicio de los trabajos de la CVO, la noche del 26 de septiembre de 2014, 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural “Raúl Isidro Burgos” de Ayotzinapa fueron desaparecidos por fuerzas policiales del estado de Guerrero, México. El caso tomó relevancia debido a la existencia de videos de los jóvenes sobrevivientes mediante los cuales realizaban la denuncia de los hechos, y por las marchas masivas en distintas ciudades del país para reclamar la aparición con vida de los estudiantes. Lo cual, de acuerdo con Luhmann permitió “mantener la atención pública a la vista del carácter masivo” (Luhmann, 2013, p. 65) de las violaciones graves a DD. HH de la que los estudiantes fueron víctimas. De esta manera, ante la presión de distintas organizaciones de la sociedad civil mexicanas e internacionales, el gobierno solicitó apoyo a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), para crear un Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) para recopilar información y colaborar con la búsqueda de los estudiantes. Sin embargo, el gobierno rechazó los informes preparados por el grupo y en el año 2016 decidió no extender su mandato, por lo que el GIEI debió salir del país.

Como parte de sus compromisos de campaña, en enero de 2019, el presidente Andrés Manuel López Obrador (2018-2024) emitió el decreto de creación de la Comisión para la Verdad y Acceso a la Justicia en el caso Ayotzinapa (COVAJ). Una de las características de la comisión es su capacidad de cooperación interinstitucional, es decir, en las labores de investigación participan distintas dependencias del gobierno -como la CEAV, la CNB, la Secretaría de la Defensa Nacional-, así como la Fiscalía General de la Nación (FGN), la Suprema Corte de Justicia, entre otras (SEGOB, 2020, pp. 76–77). Asimismo, el 7 de mayo de 2020 el gobierno de México y la CIDH firmaron un nuevo acuerdo para reinstalar el GIEI para que colabore en las labores de la COVAJ. A la fecha, parte de sus resultados han sido la identificación de los restos de tres de los 43 estudiantes desaparecidos, así como el apoyo en la integración de casos judiciales contra funcionarios públicos que participaron en los hechos.

La implementación de los distintos mecanismos de JT en México da cuenta que se ha privilegiado la Creación de Comisiones de la Verdad sin el acompañamiento de otras medidas para garantizar los derechos a la justicia, reparación y la no repetición. Así, el Estado mexicano obstaculiza tanto la justicia para las víctimas como la promoción del cambio institucional. Además, los pocos actos de reparación del daño han sido respuesta a las sentencias emitidas por la Corte IDH y no se planificaron en conjunto con las víctimas por lo que se enfocan en un resarcimiento económico y carecen de valor simbólico. Es decir, en México se impulsan mecanismos de JT para gestionar la protesta pública más que para limitar la operación del sistema político y restablecer el equilibrio en el de derecho.

5.1 Obstáculos para la implementación de la justicia transicional en México.

En México existen condiciones estructurales que dificultan el inicio de un proceso integral de JT. Entre ellas destaca la parálisis de la justicia como opción política, es decir, una entropía provocada por el sistema político debido a que éste carece de límites a su operación como el ejercicio del poder y el uso de la violencia. Todo ello impide la operación jurídica para atender a las víctimas.

Dentro de las deficiencias en la operación se encuentra la forma en cómo la FGN y las estatales realizan sus actividades de investigación, de manera específica en los casos de desaparición forzada. Recordemos que fue hasta la reforma constitucional de 2014 en la que se modificó a la entonces PGR en Fiscalía con el objetivo de que adquiriera mayor autonomía respecto a la presidencia, ya que el procurador atendía las instrucciones y propuestas del ejecutivo. Por ello, la deficiencia en la integración de las carpetas se convirtió en una forma de paralizar los procesos. Por ejemplo, en el caso de desaparición se suele buscar a las personas que cometen el delito pero no a la víctima. Además, “la mayor parte de los expedientes está conformado por oficios burocráticos o de trámite, es decir, no son diligencias con las que realmente se aproxime el o la investigadora a la verdad (…)”(Centro Prodh, 2019, p. 21). En su segundo informe, el GIEI también resaltó el excesivo formalismo como uno de los obstáculos en las investigaciones realizadas por la entonces PGR, ya que se incrementa el número de folios comprendidos en las carpetas de investigación, de esta manera:

El volumen excesivo del expediente (…), supone una mayor dificultad para tener conocimiento de la información que se contiene en él, dado que no es de rápida lectura tanto para los abogados de las víctimas como del abogado defensor. Lo mismo le ocurrirá al fiscal que reciba el expediente y quien deberá llevar el caso ante el juez, otro actor que al no haber participado de la investigación verá dificultada su lectura una vez recibido (GIEI, 2017, p. 580).

Otras de las consecuencias de este excesivo formalismo es la falta de comunicación entre las personas que intervienen en la investigación, lo que provoca que se diluya la responsabilidad en las faltas o deficiencias en las carpetas, además “no se asume una visión global del caso que ayude a conducir diligencias con implicaciones más amplias” (GIEI, 2017, p. 581). Es decir, no se buscan los patrones en común en los delitos cometidos ni se considera el contexto que permita establecer las estructuras de poder legal -o ilícito- involucradas en los hechos.

Una explicación posible es la situación de macrocriminalidad en el país. Como ya se ha hecho mención, ésta se caracteriza por el rol activo de los agentes estatales en los crímenes, ya sea de manera directa o bien, creando condiciones para que los grupos de la delincuencia organizada actúen con impunidad. Lo anterior no sólo se refleja en actos de corrupción sino también en la forma en cómo se desarrollan las investigaciones de delitos, por ejemplo al no enfocarse en las cadenas de mando o en la autoría intelectual de los crímenes, ya sea por comisión (orden de realizar) u omisión (no sancionar el delito).

Asimismo, la macrocriminalidad se ve reflejada en la inactividad en las investigaciones por periodos prolongados de tiempo, lo cual pareciera una apuesta para que estos prescriban y por ello, no haya ejercicio de la acción penal. Teniendo como consecuencia la reducción o la negación de los DD. HH., así como un incremento de la impunidad, de la entropía del sistema de derecho mexicano y la falta de límites al sistema político.

Los distintos mecanismos de JT que se han implementado en el país dan una muestra de la parcialidad en su aplicación, dado que no existe integralidad para garantizar los cuatro derechos de las víctimas, al contrario lo que “se ha logrado [es un] efecto antinómico en el terreno de la realidad política, llegando a la tergiversación, la impunidad y el olvido” (Ramírez, 2018, p. 103). Así, el sistema político mexicano va optando por paralizar la operación del sistema de derecho para evitar su correcta actuación que implique un límite a sus acciones y el desmantelamiento de la macrocriminalidad. Sin embargo, un elemento que permite atemperar esta situación es el entramado normativo internacional en materia de DD. HH., así como los mecanismos para su operación (CIDH, Corte IDH y CPI). En especial, el sistema interamericano tiene una actividad intensa emitiendo recomendaciones, medidas cautelares y sentencias, pero no pueden absorber la inestabilidad del sistema de derecho en nuestro país. Por ello, es necesario que se impulse la creación de mecanismos de JT, así como de un cambio normativo mediante la aprobación de nuevas leyes como la General de Víctimas que contribuyan a recuperar la estabilidad y fortalecer los límites al sistema político.

6. Conclusiones

“Nunca más” ha sido el grito de dolor y el posicionamiento internacional que han guiado la evolución de la JT. Si bien los principios que orientan las decisiones judiciales son recuperar el equilibrio y resarcir el daño, cuando los actos cometidos rebasan tanto por número como por el oprobio que provocan en la sociedad, se vuelve indispensable el surgimiento de una justicia extraordinaria. En especial, cuando la operación del sistema de derecho se torna entrópico, irregular y con una alta tendencia hacia la parálisis. En México -como en muchos otros países de la región- el sistema político ha optado por favorecer la macrocriminalidad y de manera gradual incorporarla a su operación regular. Es decir, la toma de decisión se ve mediada por acciones para facilitar las actividades ilícitas ya sea participando de manera directa o bien, encubriendo los hechos delictivos. Si bien, ello ha traído una aparente estabilidad al sistema político ha afectado la acción del sistema de derecho, en especial al momento de garantizar los DD.HH. De esta manera, se incrementa la incertidumbre y la poca capacidad para absorber la inestabilidad en la totalidad del sistema social, de ahí la importancia de crear mecanismos que permitan recuperarla. Dado el entramado legal e institucional internacional en materia de DD.HH., una JT integral puede ser la opción que contribuya a recuperar la estabilidad sistémica ya que impulsa un cambio social e institucional para fortalecer los límites al sistema político.

La JT se caracteriza por poner en el centro de sus acciones a las víctimas, tanto las que han sufrido de manera directa las violaciones, como a sus familiares. Para ello, se basa en cuatro derechos como un entramado flexible e integral que -mediante la verdad, la justicia, la reparación del daño y las garantías de no repetición- permite a las sociedades reconocer y afrontar el pasado cruel que una parte de su población sufrió.

Las tres fases evolutivas de la JT han sido procesos de configuración -y reconfiguración- de las acciones necesarias para garantizar la verdad, la memoria, la justicia y la reconciliación. De esta manera, los juicios de Núremberg fueron el punto de partida para elaborar marcos legales internacionales para proteger a las personas no combatientes. De manera simultánea, la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos comenzó a poner al centro a las víctimas más que las ofensas a los Estados -como en el derecho de guerra-. Un nuevo impulso llegó con las transiciones en América Latina y Europa del Este, en donde las graves violaciones a los DD.HH. cometidas por los gobiernos cuestionaron su capacidad para auto-sancionarse. Además, la creación de sistemas regionales e internacionales para la defensa de los DD.HH. ha impedido que los Estados ignoren sus obligaciones.

En México -al igual que en otros países de la región- las víctimas han sido quienes han impulsado la creación de mecanismos de JT. Desafortunadamente, éstos han sido medidas parciales para la atención a los cuatro derechos de las víctimas dado que se han centrado en la verdad y la reparación del daño, más que en la justicia y las garantías de no repetición. Es decir, para el Estado mexicano emprender un proceso integral de JT representa un gran reto que ninguno de los últimos gobiernos ha querido realizar. Porque se ha buscado la verdad para olvidarla lo más pronto posible, convirtiéndola en una paradoja porque aparentemente para el sistema político está bien conocer -o no- la verdad de las graves violaciones a DD.HH. en nuestro país. Sin embargo, este es un proceso ineludible para México, porque puede sentar las bases para la reconciliación social y, sobre todo, para la construcción de paz.