La Génesis del Proyecto Sanitario Liberal en Yucatán: Juntas de Sanidad y Comisiones de Policía Sanitaria en el Siglo XIX

Paola Peniche Moreno ppeniche@yahoo.com

CIESAS, México

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En el siglo XIX se dieron dos procesos sociales y políticos que se convirtieron en parte del fundamento de los estados liberales. Por un lado, se reconoció el valor político del bienestar y la vida de los individuos, mientras que, por otro lado, la urbanización planteó la necesidad de un nuevo enfoque de gobierno descentra- lizado.

El primero de estos procesos dio lugar al surgimiento del higienismo, el cual generó una transformación radical en la organización de los espacios públi- cos y privados, en los hábitos y las relaciones sociales, así como en la percepción de la salud. Simultáneamente, la urbanización condujo a la creación de munici- palidades y ayuntamientos como mecanismos de descentralización del poder y fortalecimiento de los estados liberales. Estas instituciones asumieron diversas funciones, que incluyeron la prestación de servicios públicos y la reorganización de núcleos urbanos, basándose en los principios ilustrados del bien común, y empleando los saberes y las técnicas del higienismo.

El objetivo de este artículo se encuentra en la confluencia de estos dos procesos, ya que se plantea analizar la instauración de las Comisiones de Poli- cía y las Juntas de Sanidad como entidades políticas de los Estados Nacionales para cuidar la salud colectiva. Estas instituciones tuvieron la responsabilidad de gestionar, organizar y actuar en relación a los intereses colectivos en materia de salud. Eso significa que, históricamente, se encuentran en la base de la salud pública, lo cual resalta la relevancia de estudiarlas en detalle para comprender la dimensión política intrínseca a los procesos de salud, enfermedad, atención y prevención.

La evolución de los estados nacionales y la salud pública ha sido un tema recurrente en la historiografía. Investigaciones sobre diferentes contextos han mostrado cómo la política influyó en el desarrollo de las instituciones sanitarias. La historiografía francesa ha profundizado en el papel de las municipalidades en estos procesos (Murard, 2001; Bourdelais, 2007; Martinez, 2014). Las ofi- cinas municipales de higiene surgieron de la colaboración y, en ocasiones, el conflicto entre “expertos” en salud e higiene y “notables” influyentes (Murard et Zylberman, 1993). En España, la implementación de un sistema de sanidad ocurrió en un contexto de cambios políticos y sociales, como en las Cortes de Cádiz (1810-1813), donde se establecieron los fundamentos de la organización sanitaria nacional. Estas transformaciones abarcaron aspectos institucionales, le- gislativos y prácticas médicas, desempeñando un rol crucial en la formación de la sanidad actual en España (Hernández, 2015; Beldarraín, 2020; Reyes-García, 2022). En Estados Unidos, la tensión entre el control local y el interés nacional se manifestó en debates sobre la intervención gubernamental en asuntos de salud pública. Durante el siglo XIX, se discutió la necesidad de abordar enfermedades

transfronterizas y el alcance de la autoridad federal en la implementación de po- líticas públicas. Estos debates reflejaron cuestiones más amplias de raza, clase y poder en la sociedad estadounidense (Warner, 1984; Jerold, 2011).

Pero, ¿cómo fue este proceso en los estados recién independizados en América Latina? Sobre México se ha señalado que la salud pública también es- tuvo ligada a cambios políticos y sociales. En el siglo XIX, durante el porfiriato, las instituciones sanitarias se reestructuraron conforme al higienismo y la inves- tigación científica (Córdoba y Santos Zertuche, 2015;Córdoba, 2020).

Este artículo plantea la hipótesis de que la salud pública, al encontrarse en la base de la formación de los estados nacionales, incorporó las determina- ciones políticas del Estado, junto con sus tensiones, desafíos y transformaciones inherentes¹. Por ende, en Yucatán, el proceso de institucionalización de la salud pública habría adoptado los elementos característicos del desarrollo del liberalis- mo en la región durante el siglo XIX. Estos elementos abarcan la influencia de las Constituciones de Cádiz, los choques entre centralismo y federalismo, las luchas por la autonomía, la transformación económica y social, la Guerra de Castas y el constitucionalismo.

En este trabajo se analiza este proceso a través de la reconstrucción históri- ca de la implementación de dos entidades de gran relevancia para la historia de la salud pública: las Comisiones de Policía y las Juntas de Sanidad. Para este fin, se abordan tres ejes que capturan la complejidad de los procesos históricos vinculados a la salud, la enfermedad y la atención: los saberes, las normas y las prácticas.

Estos tres ejes estructuran la exposición de datos y el análisis historiográfico. En el apartado “Higiene y profilaxis” se desarrolla el primer eje sobre los saberes, atendiendo la dimensión política e ideológica del higienismo y explicando cómo este introdujo en el Estado la aspiración de prevenir las enfermedades epidémicas y reducir la mortalidad.

El segundo apartado, denominado “La dimensión política de la sanidad”, trata sobre las normas, y en él se detallan las leyes relacionadas con la salud pú- blica, tomando como base los siguientes textos constitucionales: la Constitución de Cádiz de 1812, la Constitución mexicana de 1824 y las constituciones de Yucatán de 1825, 1841, 1850, 1862 y 1870. Además, se consultó el “Reglamento para el gobierno interior de los pueblos” de 1841, la “Ley constitucional para el gobierno interior de los pueblos” de 1850 y sus reformas y adiciones de 1882.

El tercer eje, relacionado con la práctica, se desarrolla en un tercer apar- tado titulado “La implementación del proyecto sanitario higienista”. Aquí se bus- ca comprender cómo estas leyes fueron aplicadas y las formas que adoptaron a nivel municipal. Las fuentes que respaldan este apartado incluyen Ordenanzas y Reglamentos de Policía municipales, libros de actas y libros copiadores de co- rrespondencia de cabildo, así como expedientes del Archivo General del Estado de Yucatán sobre las acciones de la Junta de Sanidad durante epidemias.

El artículo abarca el período de 1812 a 1895, el cual es de gran importan- cia en la configuración del Estado en México y la construcción del pacto federal. Su inicio se encuentra en las Constituciones de Cádiz, que influyeron en el cons- titucionalismo mexicano, incluyendo Yucatán. Esta influencia resulta esencial para entender cómo gradualmente se estableció la responsabilidad del cuidado de la salud colectiva en la formación del Estado. La conclusión de este periodo en 1895 coincide con la modernización económica del Porfiriato, que condujo a una transformación política de las instituciones para adaptarse a la expansión de los mercados y la economía. En Yucatán, esta fase marcó el apogeo de la industria henequenera. Además, el año 1895 marca una nueva etapa en la estructura admi- nistrativa de la salud pública, ya que en ese momento se estableció un Consejo de Salubridad con funciones permanentes, que asumió la supervisión de las Juntas de Sanidad de los ayuntamientos (Arana, 2016).

Entre estos puntos temporales, a nivel regional se vivieron procesos rele- vantes para la evolución del Estado y la salud pública. Uno de estos procesos fue la confrontación entre el federalismo y el centralismo. Tras la caída del primer imperio, en 1824 entró en vigor una Constitución federalista, y a partir de enton- ces en Yucatán hubo décadas de enfrentamientos armados entre centralistas y fe- deralistas. A esta pugna se sumó en 1847 otra de igual importancia: la Guerra de Castas. Este conflicto surgió de una insurrección de grupos mayas que se alzaron en armas contra el gobierno yucateco (Dumond, 2005). La guerra persistió con diferentes niveles de intensidad durante poco más de medio siglo, hasta que, en 1904, tropas lideradas por Ignacio Bravo consolidaron la última campaña militar sobre Chan Santa Cruz (Badillo, 2019).

Aunque el estallido de la guerra paralizó casi todo el estado, a partir de 1850 se logró restablecer la actividad productiva y económica, permitiendo la recuperación después de los años más violentos del conflicto (Irigoyen, 1980). A partir de 1870, la producción y exportación del henequén prosperó, llegando a ser el principal sector económico de Yucatán. Esta prosperidad económica llevó al traslado de la aduana marítima de Sisal al puerto de Progreso en 1872, esta- bleciéndolo como un nodo vital de transacciones comerciales para el Caribe y el Atlántico (Trujillo, 2005).

El higienismo fue un movimiento impulsado por la medicina en el siglo XIX, que diferenció lo normal de lo patológico y procuró ordenar y modificar el entorno según esta distinción. Como conocimiento, conectó la salud, las enfermedades (endémicas y epidémicas) y las condiciones de vida. Expandió la influencia de la medicina más allá del individuo, alcanzando lo público, los comportamientos individuales, los colectivos, e incluso las emociones (Urteaga, 1985;Foucault, 1996).

En este contexto, la higiene se asoció con la limpieza y se convirtió en un componente central de las recomendaciones para la salud. Como resultado, higiene y salud se volvieron equivalentes y adquirieron una dimensión moral en la sociedad del siglo XIX (Csergo, 1988; Smith, 2007; Ward, 2019).

¿Cómo impactó el higienismo en la política del siglo XIX? Aplicar un conocimiento conlleva poder. En este contexto, el Estado del siglo XIX asumió la responsabilidad política de implementar los principios higienistas, convirtién- dolos en la base reorganizadora de la sociedad bajo valores liberales. Así, se buscó salvaguardar el valor político y económico de la población en línea con esta perspectiva higienista.

Entre otros aspectos, se sostenía que la higiene debía eliminar los focos infecciosos generadores de epidemias. Basándose en principios liberales, asegu- rar la estabilidad poblacional -evitando muertes masivas- respaldaba la consoli- dación, crecimiento y legitimación del Estado (Rosen, 1985). Esto dio relevancia política a la salud en el siglo XIX. Así surgió la medicina moderna como herra- mienta política y la higiene como guía ideológica, política y cultural del gobierno liberal.

El higienismo y los avances médicos marcaron un cambio en la perspec- tiva de las epidemias, al considerar la posibilidad de prevenirlas o, al menos, reducir su impacto. Los esfuerzos estatales en salud pública se enfocaron en este objetivo. A través del higienismo, los proyectos urbanos del siglo XIX buscaron intervenir en la calidad del aire, eliminando focos infecciosos, ya que se creía que este era el principal medio de propagación de enfermedades (Corbin, 1987; Galeno, 2009).

Hoy, la prevención en salud pública, que abarca medidas para erradicar o minimizar enfermedades, proviene del higienismo histórico. En el siglo XIX, se introdujeron términos como “preservación” y “profilaxis” como deberes estatales en salud, basados en medicina e higiene (Hernández, 2015).

Ilustración 1.
Contenido semántico de “preservación”, “higiene” y “profilaxis” en dic- cionarios del castellano en el siglo XIX

Nuevo Tesoro Lexicográfico, RAE

En resumen, el higienismo y el liberalismo político surgieron en el mismo con- texto histórico y se entrelazaron en varios aspectos. El higienismo se originó como respuesta a condiciones insalubres y epidemias en las crecientes poblacio- nes urbanas de la Revolución Industrial. Abogaba por la intervención estatal para crear ambientes más seguros para la salud, la producción y el crecimiento econó- mico. Esta intervención, en línea con el liberalismo, buscaba en última instancia proteger la libertad y el bienestar individual.

Desde la promulgación de la Constitución de Cádiz en 1812, la organización y regulación de las medidas de salud colectiva se convirtieron en parte de los procesos políticos y constitucionales de España, sus territorios de ultramar y las naciones americanas influidas por el liberalismo europeo. Durante los debates en las Cortes sobre la salud pública, se examinaron dos enfoques políticos opuestos: la experiencia Borbónica de Juntas Supremas de Sanidad provisionales como centro de decisiones ante epidemias, y la estructura territorial francesa post-Re- volución, que delegaba la gestión sanitaria a las prefecturas locales. La Cons- titución de 1812 adoptó el enfoque y la estructura descentralizada del modelo

francés. Esta elección se basó en el alineamiento con los principios liberales y la coyuntura de la ocupación napoleónica en España que había establecido prefec- turas en muchas ciudades de la región de Andalucía (Hernández, 2015).

La centralización se implementó en constituciones posteriores en España y México a través de la creación de una Junta Suprema de Sanidad. Esta junta coordinaba las acciones de los ayuntamientos para la salud pública y gestionaba medidas sanitarias en épocas de epidemias (Varela, 1998).

Ilustración 2. Disposiciones en la Constitución de Cádiz (1812) y las Constituciones de Yucatán (1825, 1841, 1850, 1862) relacionadas con la salubridad

Ilustración 2.
Disposiciones en la Constitución de Cádiz (1812) y las Constituciones de Yucatán (1825, 1841, 1850, 1862) relacionadas con la salubridad

Docs. 1, 4, 6, 7, 8.

Fuente: Docs. 1, 4, 6, 7, 8.

Aunque los textos constitucionales presentan pocos artículos específicos sobre la sanidad, al analizarlos en conjunto, muestran el enfoque liberal que respaldó el proyecto sanitario durante la reestructuración política de los estados nacionales en el siglo XIX. Los rasgos principales de esta perspectiva liberal son:

1) Valor político de la población

2) Idea del bien común

3) Orden, salud y bienestar como valores de la sociedad liberal

4) Secularización de la beneficencia

5) El municipio en la protección del bien común y la sanidad local

Valor político de la población: Durante la Ilustración, la población se reconoció como la base del Estado en lugar de atribuir el poder a una élite. Se afirmó que la soberanía residía en el pueblo, y que su consentimiento legitimaba el gobierno, reforzando la idea de que el Estado debía proteger y mejorar el bienestar de los ciudadanos, incluyendo la prevención de epidemias (Porter, 2005; Hernández, 2015). Hay dos componentes de la Constitución de 1812 que muestran el valor atribuido a la población en el pensamiento político liberal: los conceptos de po- blación y ciudadanía, y la importancia atribuida a los conteos de población como herramientas de gobierno (Doc.1).

En la Constitución de Cádiz, se establece que la “Nación española” com- prende a todos los españoles de ambos hemisferios. Se enfatiza que la “soberanía reside en el pueblo”, y la representación en las cortes se basa en la “población”, formada por ciudadanos. Se reconoce como ciudadano español a quien nació y vivió en la monarquía o recibió ciudadanía. Respecto a los conteos, la represen- tatividad en las Cortes dependía de la población, requiriendo censos elaborados por las diputaciones provinciales para medir la población de sus áreas (Doc.1).

La noción de ciudadanía y los recuentos de población fueron temas desta- cados en varias constituciones del siglo XIX en naciones recién independizadas de América Latina. Ejemplos son la Constitución de Cúcuta (Colombia) de 1821 (Doc. 2) y la Constitución de Chile de 1833 (Doc. 5). En la Constitución mexi- cana de 1824, como en la de Cádiz, la elección de diputados y legisladores se basaba en la cantidad de población, para lo cual se requerían censos. También se mencionaba la responsabilidad de cada estado en proteger y aumentar su pobla- ción (Doc. 3). Por lo tanto, las competencias en salubridad se encontraban en las constituciones estatales, y no en la federal.

La importancia política de la población y su relación con la ciudadanía en ambos textos (Cádiz 1812, México 1824), tiene similitudes con las constitucio- nes yucatecas de 1825, 1841 y 1850 (Docs. 4, 6 y 7), pero también grandes di- ferencias: en estas últimas se aplican restricciones a los derechos de ciudadanía, como tener incapacidad física o moral, falta de domicilio o profesión, dedicarse al empleo doméstico o ser analfabeta en caso de ser indígena.

Idea de bien común: El liberalismo del siglo XIX reconoció que el Esta- do debía cumplir ciertas funciones para garantizar el orden y el bienestar general. Así, concibió la idea de “bien común”, como eje central de la actividad política y fundamento del poder (Skinner, 2010; Castillo, 2012).

Durante el constitucionalismo gaditano, se empezó a construir una ló- gica de protección del bienestar social a través de medidas como la “policía de salubridad y comodidad”. Aunque no se elaboró explícitamente la idea de bien común, estas acciones buscaban mejorar la salud y el bienestar colectivo. Con el

tiempo, la noción de bien común ganó importancia en el pensamiento político del siglo XIX, influyendo en la concepción de la acción gubernamental y la estruc- tura social. Con el desarrollo del liberalismo, el bien común se convirtió en un concepto central para justificar políticas públicas en pro del beneficio colectivo y el progreso social (Hernández, 2015).

Orden, salud y bienestar como valores de la sociedad liberal: Basán- dose en el concepto de “bien común” en el Estado liberal, se retomó del mercan- tilismo la noción de “policía” vinculada al gobierno de las ciudades. En el siglo XIX, esta idea se redefinió para abarcar la regulación del orden y la limpieza en espacios urbanos en beneficio colectivo, estableciendo leyes y normativas. Estos valores de orden y limpieza formaron la base del proyecto sanitario liberal y su regulación en varias constituciones. Desde la Ilustración, se pensó en el orden y la limpieza como valores políticos, necesarios para estabilizar a las naciones inmersas en procesos de transformación industrial, urbanización y movimientos sociales y políticos. Por lo tanto, la sanidad también se convirtió en un objetivo de la organización social y política del siglo XIX.

Secularización de la beneficencia: El proyecto sanitario liberal tuvo como objetivos principales la erradicación de la pobreza y la exclusión de los pobres de las áreas urbanas. A partir de la segunda mitad del siglo XVIII, las principales ciudades de Europa y América se convirtieron en centros de produc- ción y comercio, lo que generó un empobrecimiento de la población y mayores riesgos para la salud pública, incluyendo la escasez de alimentos. En el pasado, los problemas sanitarios se repartían equitativamente entre ciudades y zonas ru- rales, pero después del siglo XVIII, las ciudades enfrentaron mayores problemas como hacinamiento, recursos limitados y saqueos. Las epidemias afectaban a más personas en las ciudades. Por eso, para afrontar los desafíos sociales de la industrialización y la urbanización, el Estado asumió el papel de atender a los grupos marginales que solían depender de la “caridad cristiana” de la Iglesia.

El municipio en la protección del bien común y la sanidad local: Par- te del proyecto político del liberalismo era la descentralización del poder. Así, los municipios y ayuntamientos surgieron como unidades políticas clave que se alineaban con este enfoque, otorgando autonomía a los gobiernos locales para to- mar decisiones cercanas a la comunidad. Así, los ayuntamientos se convirtieron en guardianes del bien común, asegurando el bienestar de la población mediante el uso de recursos públicos y adaptando políticas a necesidades específicas.

En el siglo XIX, la codificación sanitaria se encomendó a los municipios, enfocándose en soluciones a nivel local. Destacan dos aspectos de esta sanidad municipal: su independencia del poder central y su capacidad normativa. En efec- to, las constituciones liberales permitieron a los ayuntamientos crear sus propias ordenanzas, incluyendo la estructura de las Juntas de Sanidad y las comisiones internas para la administración gubernamental.

En resumen, el proyecto sanitario liberal del siglo XIX propuso la refor- ma higienista y la prevención de las epidemias desde un abordaje local, coherente con la idea sobre cómo debía reorganizarse el poder y la manera en que habrían de gestionarse los asuntos públicos. La población se convirtió en la base mate- rial e ideológica de las nuevas naciones, lo que llevó a priorizar el cuidado de su bienestar y vida como objetivo fundamental del gobierno. Esta idea se reflejó en las constituciones de diversos países, tanto en Europa como en América. En la práctica, el proyecto liberal, democrático y comunitario, se adaptó a las diferen- tes necesidades y realidades, como preveía el enfoque municipalista.

A pesar de que la legislación sanitaria en Yucatán se originó con la Constitución de 1825, en ese entonces no se emitió una ley específica para implementar sus disposiciones generales. Es decir que, aunque se estableció la responsabilidad de los ayuntamientos y municipios para mantener la salubridad, comodidad, bene- ficencia, limpieza y orden en los espacios públicos, no se detallaron los procedi- mientos ni aspectos operativos para su ejecución (Doc. 4).

Las facultades municipales en materia de sanidad se regularon hasta 1841 en el “Reglamento para el gobierno interior de los pueblos” (Doc. 10), coinci- diendo con la nueva constitución estatal liberal (Doc. 6). En 1850, esta regulación se confirmó y legitimó mediante la “Ley Constitucional para el gobierno interno de las localidades”, con escasas modificaciones en términos de la sanidad. Esta ley fue ratificada en 1862, con cambios mínimos (Doc. 8).

En la estructura política de la época, las autoridades locales encargadas de la salud se distribuyeron así: jefes políticos superiores en las cabeceras de los Partidos;² alcaldes municipales en Ayuntamientos, Ciudades y Villas; jueces de paz en ranchos y pueblos pequeños; alcaldes auxiliares en barrios de las ciuda- des; y “amos” en haciendas rurales. Los caciques de las repúblicas indígenas fue- ron las únicas autoridades locales a las que no se les asignaron responsabilidades sanitarias, durante el breve lapso en el que estas instancias fueron reinstauradas entre 1850 y 1853 (Peraza, 2014).

Por otra parte, no fue sino hasta la Constitución de 1850 que se estableció como obligación del gobernador la preservación de la salud pública (Doc. 7 y 9). Esto introdujo al poder ejecutivo en la gestión sanitaria junto al nivel municipal. No obstante, el primer involucramiento del gobernador de Yucatán en temas de salud se registró antes de su regulación, en 1833, durante la epidemia de cólera. En ese momento, se formó una Junta Suprema de Sanidad liderada por el gobernador y

médicos locales. Esta junta encabezó las Juntas de Sanidad municipales, ayunta- mientos y Comisiones de Policía para abordar la crisis sanitaria (Peniche, 2016).

Ilustración 3.
Obligaciones de los ayuntamientos en materia de salubridad en la Ley Constitucional para el gobierno interior de los pueblos Estado de Yucatán de 1862

Doc. 9

Así pues, conforme a esa jerarquía administrativa, el proyecto sanitario liberal se estructuró en torno a dos pilares: la prevención y la respuesta a emergencias epidémicas. La prevención se basó en conceptos higienistas y se implementó a nivel local mediante Comisiones de Policía, subordinadas a los ayuntamientos.

El segundo pilar, la respuesta a epidemias, fue responsabilidad de las Juntas de Sanidad. Estas juntas tomaban medidas para contener brotes y gestionar crisis, siendo temporales a diferencia de las Comisiones de Policía, y se formaban en situaciones epidémicas para luego disolverse.

Al analizar de cerca la evolución de las Comisiones de Policía en Yucatán duran- te el siglo XIX, es posible identificar dos etapas en su formación y desarrollo. La primera abarca desde 1825 hasta 1850, marcada por la creación inicial de estos cuerpos y la definición de sus funciones. La segunda etapa inicia a mediados del siglo XIX y culmina en 1880, cuando se establecen plenamente y comienzan a integrarse con las Juntas de Sanidad.

Primera etapa. Las primeras pruebas de la formación de las Comisiones de Policía en Yucatán datan de la tercera década del siglo XIX y se encuentran en los libros de actas de cabildo de las ciudades de Mérida y Campeche. Estos do- cumentos revelan que a partir de 1826, estas comisiones ya estaban en operación, ocupándose de la limpieza, la gestión de desechos, el mantenimiento del orden público y la vacunación. Además, colaboraron con las Juntas de Sanidad para abordar la crisis epidémica del cólera en 1833 (Peniche, 2016).

En esta etapa, las Comisiones de Policía carecían de una posición formal en la estructura de los gobiernos locales, y sus funciones aún no estaban codifica- das. En parte por eso, enfrentaban dificultades para acceder a recursos financieros o jurídicos del Estado. Aunque se les autorizó emplear a presos correccionales y sentenciados a obras públicas para las labores de saneamiento de ciudades y pueblos, especialmente en Mérida, su financiamiento dependía de los escasos recursos asignados por el cabildo, insuficientes para abordar las numerosas ta- reas que tenían asignadas (Doc. 49). A pesar del proceso de secularización del estado, durante esta etapa las Comisiones de Policía no pudieron prescindir de la colaboración y aprobación de los párrocos, curas y otras autoridades eclesiás- ticas. Esto se debía a que ellos ejercían una gran influencia sobre la población y tenían control sobre algunas de las prácticas que se buscaban reformar, como las ceremonias fúnebres o las festividades públicas (Peniche, 2016).

Segunda etapa. El reconocimiento oficial y la regulación de las Comisio- nes de Policía evolucionaron gradualmente, en un periodo de aproximadamente 40 años. El cabildo de Mérida fue el primero en codificar sus tareas mediante la emisión de su reglamento en 1843. La idea de regular sus labores, no obstante, se había discutido una década atrás, pero la aparición de la epidemia de cólera y los conflictos políticos internos retrasaron la concreción de este proyecto. Bajo el gobierno liberal de Miguel Barbachano en 1852, se publicó otro reglamento

de la Comisión de Policía de la ciudad de Mérida, más elaborado y amplio en sus responsabilidades. En 1870 se emitió uno aparentemente nuevo, pero muy similar al de 1852, incluyendo reformas realizadas en 1858. Luego, entre 1869 y 1879 muchas localidades del interior del estado siguieron el ejemplo de Mérida, y sus cabildos elaboraron y publicaron sus propias ordenanzas y reglamentos de policía (Docs. 11-23, 24-39).

Al regular las funciones policiales y establecer multas para los infrac- tores, las Comisiones de Policía generaron una fuente de ingresos que destina- ban al cumplimiento de sus responsabilidades. A partir de 1870, se publicaron regularmente en los periódicos oficiales listas de personas multadas, junto con los montos recaudados y los gastos correspondientes. Además, en esta segunda etapa, comenzaron a tener empleados permanentes designados como “agentes de policía”, quienes tenían tareas de limpieza y vigilancia. Estos agentes eran finan- ciados a través de los fondos municipales.

Desde el siglo XVII, el término “policía” abarcaba el orden, la limpieza y la presentación de espacios públicos en consonancia con la idea de civilidad (Doc. 62). Aún hoy, mantiene su definición de “mantenimiento del orden en ciu- dades y repúblicas según leyes” (RAE). En el siglo XVIII, con la Ilustración, “policía” incluyó el “aseo” y la salubridad (Doc. 45), evolucionando hacia una disposición saludable de cosas y preocupándose por la salud en general3.

Ilustración 4. Funciones sanitarias asignadas a las Comisiones de Policía, 1870

Ilustración 4
Funciones sanitarias asignadas a las Comisiones de Policía, 1870

Doc. 49

Las Comisiones de Policía en los municipios actuaron en tres ámbitos: espacios, consumo y atención médica e inmunización (Docs. 40-43, 24-39). Los espacios en los que tomaron medidas incluyeron cementerios, mercados, mataderos, calles y caminos públicos. ¿Por qué los cementerios? A finales del siglo XVIII comen- zó a surgir la idea de que, por razones de salud, era necesario dejar de enterrar a los muertos en las iglesias y construir cementerios fuera de las áreas pobladas, donde el viento pudiera dispersar los miasmas que se consideraban causantes de enfermedades epidémicas.

Sin embargo, este proyecto avanzó lentamente y le llevó mucho tiempo materializarse (Peniche, 2016). Una vez que los cementerios fueron trasladados, los municipios enfrentaron dificultades para mantenerlos en condiciones adecua- das (Doc. 58). La falta de recursos fue uno de los obstáculos que enfrentaron las Comisiones de Policía para el cumplimiento de estas disposiciones. Los impues- tos de los cementerios se recaudaban, pero no se destinaban a su mantenimiento y eran insuficientes. Su limpieza y cuidado dependía del trabajo voluntario de los vecinos (tequio), que a veces no se llevaba a cabo como se esperaba. La calidad de los muros difería según el pueblo: en Yaxcabá y Hocabá por ejemplo, eran de cal y canto, mientras que en otros eran menos resistentes (Doc. 53).

Ilustración 5
Derechos municipales por el uso de cementerios en Yucatán, 1870

La Razón del Pueblo, año IV, Número 475, lunes 10 de octubre de 1870, Mérida, Yucatán

En relación a los mercados, se estableció la necesidad de mantener bajo supervisión constante su limpieza diaria, abarcando tanto las mesas como los utensilios emplea- dos en el comercio de carne y productos alimenticios. A su vez, los proveedores de carne tenían la responsabilidad de exhibir en sus puestos un tarjetón visible, deta- llando los precios al por mayor y al por menor. En lo que concierne a los mataderos, además de asegurar una limpieza adecuada, las Comisiones de Policía tuvieron la misión de garantizar que el sacrificio de ganado destinado al abastecimiento se efec- tuara únicamente en el rastro público, evitando su realización en otros sitios.

Otro de los espacios en los que las Comisiones de Policía tomaron medi- das fue en las calles públicas. Idealmente, debían ser anchas, limpias, estar bien empedradas y niveladas para prevenir la acumulación de agua y la formación de barro y sedimentos contaminados (Doc. 59). Sin embargo, la opinión médica con respecto a las calles de Mérida se resumía en la frase: “todo es peligro, todo es mortificación”.

Por aquí: fragmentos de botellas, de garrafones, de tazas, de clavos, de maderas, pie- dras sueltas, basura, fangos, polvo, cadáveres de animales, materias fecales. Por allí: carruajes a todo escape, bestias sin frenos, ganados conducidos sin seguridades, perros en eterna pelotera que no dejan reposar a los habitantes y que atropellan y muerden a los transeúntes. Por allá: jaurías y muchachos que dicen sinvergüenzas (Doc. 52).

Por lo tanto, se establecieron prohibiciones que incluían desechar basura, cacha- rros, piedras, aguas contaminadas y animales muertos en las calles. También se vedaba el lavado de carruajes y caballos en los espacios públicos. Aquellos que transportaran carbón, forraje, harina u otros objetos que generaran desperdicios tenían la obligación de limpiar la zona que hubieran ensuciado. La micción y la defecación en las calles estaban prohibidas, al igual que la instalación de tubos o conductos en el exterior de los edificios (comúnmente llamados “caños volados”) para drenar techos o terrazas hacia las vías públicas. También estaba prohibido quemar basura o chile en patios o solares, ya que el humo afectaba las calles. Las basuras, los residuos de jabonerías y cualquier otro tipo de impurezas debían ser eliminados fuera del poblado.

El embellecimiento de las calles, conocido como “ornato”, era otro as- pecto considerado por la policía. Se establecían condiciones óptimas cuando las fachadas, laterales, muros, puertas, portones y ventanas de las casas y edificios públicos estaban pintados en cualquier color excepto oscuro o blanco. También se exigía que las fachadas se mantuvieran libres de maleza y, si producían polvo, debían regarse cada tarde para prevenirlo. Las Comisiones de Policía eran res- ponsables de supervisar el cumplimiento de estas normativas, recayendo en los propietarios de las viviendas la tarea de garantizarlo, o en los administradores en el caso de edificios públicos.

También se prohibía obstruir el libre tránsito en las calles y aceras. Esto abarcaba desde estacionar vehículos y carruajes en lugares públicos como los portales, hasta transportar cargas voluminosas por las aceras. Cualquier indivi- duo que bloqueara el paso estaba sujeto a una infracción por parte de la Comisión de Policía. Otro tema que requería atención en las calles de Mérida era la cuestión de los animales. Se prohibía dejar animales de carga o transporte sin rienda ni conductor. Sin embargo, el problema de los perros parecía ser de mayor enver- gadura, ya que una cantidad considerable de perros callejeros se encontraba en plazas, parques, calles, mercados, tribunales, templos, el palacio municipal, cuar- teles, rastro e incluso en el teatro. Inicialmente, se estableció que la Comisión

de Policía llevaría un registro de canes, asignando a cada uno una placa con su número de identificación. Para transitar por las calles, era obligatorio que lleva- ran, además de su identificación, un bozal, con el fin de prevenir ataques a los peatones. En caso contrario, la Comisión de Policía tenía la autoridad para pro- ceder al sacrificio de los perros.

En lo que respecta al consumo, la Comisión de Policía debía garantizar que alimentos como carnes, leche, pescados, frutas y legumbres se vendieran en un estado apropiado de madurez y frescura. Además, se encargaba de asegurarse de que las especias no estuvieran corrompidas ni adulteradas. Asimismo, se les encomendaba la tarea de verificar que los licores y otras bebidas fermentadas no presentaran alteraciones y que los productos de las farmacias mantuvieran su ca- lidad óptima. Para llevar a cabo estas inspecciones, se realizaban visitas regulares a los mercados y otros puntos de distribución.

El tercer ámbito en el que las Comisiones de Policía operaban era la aten- ción médica y la inmunización. La atención médica formaba parte de las respon- sabilidades municipales en las ciudades y villas, donde se disponía de profesio- nales médicos. Los secretarios de los ayuntamientos solicitaban a la Universidad una lista completa de médicos y cirujanos, independientemente de si ejercían o no. Estos profesionales respondían a las solicitudes de asistencia médica de cualquier individuo para brindar primeros auxilios a los heridos. Si detectaban indicios de una posible epidemia, estaban obligados a informar de inmediato al jefe político del partido en la región donde se hubieran encontrado los signos. Además, las Comisiones de Policía también supervisaban las operaciones de va- cunación contra la viruela, que estaban a cargo del Director de Vacunación nom- brado por el gobierno estatal, así como del subdirector asignado por el municipio correspondiente.

Mientras las Comisiones de Policía se encargaron de la prevención, las Juntas de Sanidad asumieron el control de las emergencias epidémicas provocadas por viruela, fiebre amarilla o cólera: la Junta Suprema de Sanidad (también llama- da Junta General), y Juntas de Sanidad municipales (o Juntas subalternas). Esta estructura, introducida en Yucatán en el siglo XIX, tenía sus raíces en la España borbónica, formando parte de un plan de centralización sanitaria que se adaptó lo- calmente para abordar situaciones epidémicas excepcionales (Hernández, 2015). La cabeza de la centralización era la Junta Suprema, dirigida por el gobernador, encargada de tomar decisiones; sin embargo, esta centralización resultaba poco práctica en términos operativos. Por lo tanto, la responsabilidad de implementar las decisiones de la Junta Suprema y de recopilar información epidemiológica recayó en las juntas municipales o subalternas.

A diferencia de las Comisiones de Policía, estas Juntas tenían un carácter temporal y se convocaban solamente si surgía una amenaza a la salud pública. Esto ocurría cuando se recibían noticias sobre brotes epidémicos en ciudades conectadas por vía marítima con Yucatán, como Veracruz, La Habana, Nueva Orleans y Nueva York, o cuando se informaba de casos sospechosos en cualquier parte del estado.

En todos los territorios influidos por el liberalismo gaditano se estable- cieron Juntas de Sanidad en 1813. En Yucatán la primera fue creada el 24 de noviembre, y estaba compuesta por un representante de la Cámara de Diputados, tres vecinos y dos facultativos (Peniche, 2016). Hasta antes de 1840, las Juntas de Sanidad municipales se encargaban de la conservación del pus vacuno y de la vacunación antivariólica. Sin embargo, con la implementación del primer “Re- glamento general para el gobierno interior de los pueblos”, estas responsabilida- des fueron transferidas a las Comisiones de Policía (Doc. 10).

La Junta General de Sanidad, encabezada por el gobernador del Estado, tenía una estructura que enfatizaba más la formalidad que la funcionalidad. En realidad, eran las Juntas de Sanidad de Mérida y Campeche las que centralizaban la información y asumían la responsabilidad de tomar decisiones. Luego, estas decisiones se comunicaban a las Juntas municipales para llevar a cabo su imple- mentación operativa a nivel local.

La Junta General de Sanidad de Yucatán se reunió por primera vez en 1832, ante la amenaza del cólera. Inspirados por las experiencias de Francia y España, los reconocidos médicos Alejo Dancourt y Juan Hübe (originarios de Francia y Alemania, respectivamente) elaboraron un informe para la Junta. En este documento, describieron minuciosamente la naturaleza y propagación del cólera, presentaron métodos de tratamiento, propuestas preventivas y recomen- daciones para la organización municipal, con el fin de implementar estas medidas de manera efectiva (Peniche, 2016).

En el informe, los médicos describieron al gobierno estatal como una entidad de carácter “paternal”, cuya principal responsabilidad residía en salva- guardar la vida de los ciudadanos. Paralelamente, se encomendaba a las “auto- ridades subalternas”, es decir, municipales, la labor de llevar a cabo y mantener las medidas especificadas por este enfoque de “gobierno paternal”. Sin embargo, tanto Dancourt como Hübe expresaron escepticismo acerca de la capacidad de estas entidades municipales para actuar con la rapidez necesaria en situaciones de emergencia epidémica (Doc. 48).

Para superar las trabas burocráticas y la dilación en la toma de decisiones, Dancourt y Hübe propusieron establecer Juntas de Sanidad en Mérida y Cam- peche mientras durara la amenaza del cólera. Estas juntas tendrían funciones

claramente definidas: revisar las leyes y disposiciones vigentes relacionadas con la cuarentena, establecer normativas vigorosas y efectivas para frenar la propa- gación de enfermedades, proponer acciones de aislamiento para las comunidades y brindar asistencia a los enfermos. Además, a través de la prensa se encargarían de difundir información valiosa al público, como métodos de prevención y trata- miento. Ambas juntas también asumirían la supervisión de todos los partidos que conformaban el Estado de Yucatán. El informe elaborado por estos dos médicos subraya la importancia de involucrar al mayor número posible de facultativos en las Comisiones de Mérida y Campeche (Doc. 48).

Varias Juntas de Sanidad se establecieron entre 1832 y 1833 como res- puesta a la amenaza del cólera y fueron desmanteladas una vez que la enferme- dad fue controlada. Tras esa epidemia, en 1849 se restableció la Junta de Sanidad de Mérida para detectar y prevenir cólera y fiebre amarilla, pues se tenían noti- cias de brotes en Nueva York y La Habana. Durante la sesión, se determinó ins- truir al ayuntamiento de Sisal a crear su propia Junta de Sanidad con la máxima prontitud, ya que dicho puerto constituía el punto de entrada inicial para barcos provenientes de Cuba y Estados Unidos (Doc. 55).

Lo que en 1832 se conocía como la Junta General de Sanidad fue trans- formada en 1850 por el Congreso estatal en la Junta Suprema de Sanidad, coinci- diendo con la promulgación de la Constitución política del estado, que asignaba al poder ejecutivo la responsabilidad de “proteger la salud pública del Estado”. La Junta Suprema, presidida por el gobernador, se erigía como una entidad centrali- zada convocada en situaciones de amenaza o emergencia epidémica. A diferencia del enfoque de 1832 en el que los médicos tenían una mayor representación, el decreto de 1850 diversificó la composición de estas entidades: un 30% de repre- sentantes políticos, un 40% de ciudadanos locales y el restante 30% conformado por un militar, un religioso y un médico (Doc. 7).

Ilustración 6
Composición de la Junta Suprema de Sanidad según el decreto de 6 de mayo de 1850.

«Decreto de 6 de mayo de 1850 estableciendo en el Estado una Junta Suprema de Sanidad y Juntas Superiores y Subalternas». La Razón del Pueblo. 21 de octubre de 1870, Año Iv, Núm. 480

elaboración propia

A medida que se incrementaba la influencia política y militar en las Juntas, el conocimiento médico fue desplazado a un órgano consultivo denominado Junta Facultativa de Medicina y Farmacia. Compuesta por médicos del Instituto Lite- rario de Yucatán, su rol consistía en asesorar y guiar a las Juntas de Sanidad en todo lo relacionado con la salud, la higiene y las epidemias (Doc. 51). A lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, la Junta Facultativa tuvo varias apariciones: opinó acerca de los entierros en cementerios, se pronunció sobre las farmacias y brindó información durante brotes epidémicos. Por ejemplo, en 1857, dicha junta publicó un método de tratamiento para la fiebre amarilla; en 1878 presentó a la Junta Suprema una serie de medidas de higiene pública con el fin de atenuar el impacto de la epidemia que ocurrió en ese año (Doc. 57).

En 1850 quedó establecido que, dentro de la estructura de la administra- ción política, la Junta Suprema lideraba las Juntas Superiores que se formaban en cada uno de los 12 partidos en los que se dividía el estado, siendo presididas por el jefe político. Las Juntas Subalternas se establecían en los municipios que no eran la cabecera de los partidos⁴. En teoría, todas las juntas, independientemente de su jerarquía, debían tener una composición similar a la de la Junta Suprema, incluyendo representación política, militar, ciudadana, médica y religiosa. Sin embargo, esto no siempre era viable en todos los casos.

Durante el brote de viruela en 1870, por ejemplo, se establecieron Juntas de Sanidad en la mayoría de los distritos del estado. Los registros muestran que solo en Maxcanú no se contó con la participación de un médico, y la presencia de párrocos fue limitada. La participación militar se documentó exclusivamente

en Valladolid, Espita y Tizimín, debido a que eran los únicos lugares con bases permanentes. Recordemos que a lo largo de la mayor parte de la segunda mitad del siglo XIX, Yucatán estuvo envuelto en un conflicto armado, y precisamente la región oriental, compuesta por Valladolid, Espita y Tizimín, era la más tumul- tuosa y presentaba una mayor presencia militar.

Las Juntas de Sanidad de Sisal y Progreso cobraron una importancia espe- cial por su enfoque en la vigilancia marítima, y siempre contaron con uno o más médicos capacitados para llevar a cabo inspecciones en barcos y a los pasajeros (Docs. 44, 56). A diferencia de los médicos de otras Juntas, estos profesionales sí recibían un estipendio del estado debido a la relevancia de su rol en las inspec- ciones marítimas (Doc. 50).

Ilustración 7.
Composición de las Juntas de Sanidad en las cabeceras de partido, Yuca- tán, 1870

La Razón del Pueblo, 28 de marzo¸22, 27 y 29 de junio; 3 de septiembre; 19, 21 y 31 de octubre; 2, 7, 11, 18 y 23 de noviembre (1870).

La efímera existencia de la Junta Suprema de Sanidad se refleja en su reducido número de reuniones a lo largo del siglo XIX: en 1832, previa a la primera epi- demia de cólera (entonces llamada Junta General de Sanidad); en 1853, durante la segunda epidemia de cólera; en 1870, durante un brote de viruela; y en 1878 y 1879, en medio de la epidemia de fiebre amarilla. Esta misma característica se aplicaba a las Juntas Superiores en los ayuntamientos. El Dr. W. G. Cantón, al re- saltar su ineficacia, las describió como “Juntas de Circunstancias”. Según él, los principales desafíos en la estructura y funcionamiento de las Juntas de Sanidad (Suprema, Superiores o Subalternas) eran dos: la limitación de recursos humanos y la carencia de fondos (Doc. 47).

Con relación al primer aspecto, los miembros de las juntas tenían com- promisos adicionales y destinaban un tiempo mínimo a los asuntos locales de higiene y salud. Respecto al segundo punto y a la cuestión de los fondos, solo algunos médicos recibían algún tipo de remuneración. Ocasionalmente los ayun- tamientos les proporcionaban entre $30 y $60 por su papel como asesores en las juntas y como inspectores de policía sanitaria, pero esto no era suficiente ni para cubrir sus gastos en la atención de los enfermos. Un ejemplo ilustrativo se pre- senta en la ciudad de Mérida, donde el simple alquiler de un carruaje necesario para las inspecciones sanitarias ascendía a $30. En ocasiones, los ayuntamientos se hacían cargo de los gastos de los médicos que atendían a los enfermos durante epidemias. En 1853, por ejemplo, los profesores de medicina Miguel Ancona y Manuel Arias recibieron $169 por su labor en los pueblos de Baca e Ixil para tra- tar a los afectados por fiebre amarilla (Doc. 47). En 1857, Manuel Arias recibió

$16 por su atención a los afectados por fiebre amarilla en Valladolid (Doc. 60,

61).

A partir de 1880, en Yucatán se experimentó un periodo marcado por numerosas reformas legislativas y administrativas en el Estado. Entre ellas se destaca la fundación en 1895 del Consejo Superior de Salubridad, el cual, para 1911, se transformó en la Junta Superior de Sanidad, evolucionando de ser un consejo a convertirse en una institución. A diferencia de sus predecesoras, que son abordadas en este artículo, estas juntas empezaron a operar de manera conti- nua y asumieron muchas de las funciones previamente a cargo de las Comisiones de Policía.

En la introducción de este artículo, se planteó que la salud pública, al estar intrín- secamente relacionada con la formación de los estados nacionales, incorpora las decisiones políticas del Estado, junto con las tensiones, desafíos y transformacio- nes que esto implica. Así, al examinar el caso de Yucatán, observamos que entre 1813 y 1880 se configuró un sistema de salud pública que fusionó dos tradiciones políticas aparentemente opuestas, pero que en realidad eran coherentes con los esfuerzos de reconciliar distintos intereses políticos, considerando la historicidad de una sociedad profundamente jerárquica: la (relativa) autonomía política y ad- ministrativa de los ayuntamientos y, la centralización del poder encarnada en la figura del gobernador del Estado así como en las ciudades de Mérida y Campe- che. Las Comisiones de Policía y las Juntas de Sanidad fueron las entidades que, en la práctica, fusionaron esas dos perspectivas políticas:

Por un lado, a partir de las cortes de Cádiz, se retomó la idea liberal de fortalecer las municipalidades como la base de la organización política, con la intención de asignarles –entre otras cosas- las responsabilidades en materia de

sanidad. Esta noción se incorporó en las constituciones estatales, y era consisten- te con los principios liberales de limitar el poder central y fomentar la autonomía local. Así, los pueblos podrían adaptar políticas según sus necesidades y evaluar su eficacia en un ámbito más reducido.

En este contexto, las Comisiones de Policía asumieron responsabilidades de reestructuración y ordenamiento a nivel local, convirtiendo el higienismo en la principal corriente ideológica de la nueva sociedad. Dichas comisiones eran de- signadas entre los miembros del cabildo, lo que requería contar con la categoría de ciudadanía como condición previa a fin de acceder a estos cargos mediante elecciones. Para ser considerado ciudadano, era necesario saber leer y escribir, así como contar con un oficio, industria o propiedad reconocidos. En Yucatán, donde la mayoría de la población maya se dedicaba a la agricultura, esta exigencia resultó en que la sanidad, al igual que muchos otros aspectos gubernamentales, quedara bajo el control de una pequeña élite, de la cual quedaban excluidos los mayas.

En los textos constitucionales de 1825 y 1841, la concepción en torno a las Juntas de Sanidad compartía similitudes con las Comisiones de Policía. Am- bas debían gozar de cierta autonomía municipal y contar con la flexibilidad ne- cesaria para adecuarse a las condiciones y requerimientos locales. La distinción entre estos dos tipos de entidades residía en su duración, ya que unas eran perma- nentes y se centraban en la prevención, mientras que las otras, al ser temporales, intervenían en situaciones de emergencia.

Sin embargo, en el contexto de la pandemia de cólera de 1833, en Yucatán se instituyó un sistema jerarquizado de juntas de sanidad que priorizaba la con- centración del poder. En este esquema, una junta liderada por el gobernador en- cabezaba la estructura, seguida por dos juntas con base en Mérida y Campeche, y luego las demás, situadas en los municipios y ayuntamientos.

Esta estructura quedó establecida de manera definitiva en la Constitución de 1850, y su funcionamiento se delineó de manera más precisa durante la se- gunda epidemia de cólera que azotó a Yucatán en 1853. Este brote ocurrió poco después del inicio de la Guerra de Castas, en un período en el cual se buscaba sobrellevar los primeros años tumultuosos de este conflicto. Entre 1847 y 1850 aproximadamente tres cuartas partes de los municipios habían sido capturados por los rebeldes. Aunque para 1853 muchos ya habían sido recapturados por las fuerzas militares, aún se encontraban en condiciones desoladoras, tratando de reconstruir su infraestructura, recuperar sus espacios públicos y reactivar su acti- vidad económica. Además, estaban haciendo esfuerzos por persuadir de regresar a gran parte de su población que había huido. En el contexto de la amenaza de un segundo brote de cólera, los municipios no estaban en condiciones de establecer Juntas de Sanidad por sí mismos. Por lo tanto, se necesitaba una autoridad central que asumiera la responsabilidad de gestionar la emergencia.

Dado su carácter temporal y su función en emergencias, las Juntas de Sanidad no estaban ancladas en los cabildos, como las comisiones de policía, sino que buscaban una supuesta representación ciudadana. No obstante, esta re- presentación reflejaba la configuración estructural del poder a nivel estatal: inte- grantes de los cabildos, ciudadanos notables, profesionales (médicos), miembros del clero y militares. Posteriormente, esta estructura de centralización del poder en asuntos de sanidad, quedó plasmada a nivel constitucional, y sentó las bases para la creación del Consejo de Salubridad en 1895, que luego se convertiría en la Junta Superior de Sanidad en 1911. ֍