La Política Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos de Costa Rica (2013-2030), cuyo ente rector es el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), nace como respuesta a un crecimiento urbano espontáneo y la falta de planificación en el Valle Central. Factores como la migración y la escasez de terrenos económicos complicaron el acceso a viviendas para la población en condiciones de vulnerabilidad, lo cual impulsó la creación de asentamientos informales (MIVAH, 2014).

Esta política busca responder diversas manifestaciones de la cuestión social, tales como la pobreza, la vulnerabilidad, las condiciones de riesgo y la exclusión social a nivel nacional. Dentro de los objetivos de la política se encuentran establecer el Sistema Nacional del Hábitat Humano, disminuir el déficit de viviendas, planificar espacios adaptables al cambio climático y fortalecer el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (SFNV) para ampliar la disponibilidad de viviendas. Esta política abarca dentro de sus líneas estratégicas acciones de renovación urbana, desarrollo rural y mejoramiento de barrios, con la colaboración de instituciones como el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), entes financieros y gobiernos locales (MIVAH, 2014).

Además, en cuanto a la pertinencia cultural, todavía se necesitan mayores esfuerzos institucionales para su integración en las viviendas indígenas. Comprendiendo a esta como el diseño o adaptación de los servicios públicos basados en el enfoque intercultural, cuyo fin es satisfacer las necesidades de las personas y garantizar su calidad de vida. El Ministerio de Cultura de Perú (2016, 35) indica que esta “puede incluso condicionar el uso de los servicios públicos, sobre todo, en poblaciones indígenas y en zonas rurales que cuentan con saberes y prácticas del saber hacer distintas a las que el Estado propone a través de los servicios públicos que ofrece”. No obstante, al realizar una lectura crítica se observa una cierta falta de claridad en su construcción, dado que esta se aborda de manera algo restringida.

En la política se incorporan elementos que han cobrado una creciente relevancia en los últimos años. Entre estos aspectos destacan la sostenibilidad ambiental, el cambio climático y la seguridad ciudadana a largo plazo. En este contexto, diversos actores desempeñan roles específicos, ejerciendo responsabilidades que respaldan y guían las acciones relacionadas con los mencionados temas.

Es fundamental conocer acerca de las responsabilidades que la política asigna tanto a las municipalidades como a las ADII en lo que respecta al ordenamiento territorial y la vivienda. Esto les proporciona la capacidad de dirigir sus acciones de conformidad con lo estipulado en dicha política. A continuación, la Tabla 2 detalla las funciones de ambas instancias.

Tabla 2
Responsabilidades asignadas

MIVAH (2014).

A las municipalidades se les asigna una serie de labores en el marco de la política, mientras que a las ADII únicamente y de manera muy general, se señala que poseen la representación y coordinación de sus territorios. No les asigna responsabilidades específicas y claras, lo cual puede generar limitaciones o desafíos a la hora de ejecutar sus roles.

Aparte de las responsabilidades asignadas en la política a las ADII, el BANHVI (2019) señala que las “Asociaciones de Desarrollo Indígena son las encargadas de certificar la condición de indígena de los solicitantes y de que son residentes del territorio”.

De acuerdo con David Loría, el procedimiento que las personas deben seguir para solicitar un bono de vivienda comienza con la gestión de los trámites necesarios, que se solicita a través de las ADII, quienes tienen el papel de mediar durante el proceso, asimismo, de acuerdo con ciertos parámetros internos, deciden si la persona califica o no para la solicitud de un bono de vivienda. Posteriormente, se le solicita información del núcleo familiar para que desde la junta directiva de las ADII puedan completar los formularios (Loría, 2023, c.p.).

Una vez firmados estos documentos, se presentan a la entidad financiera para que se encargue de la tramitología ante el BANHVI. Cabe señalar, que los bonos de vivienda indígena son colectivos, es decir, deben llenar una lista con las personas solicitantes y el tamaño de estas listas dependen de las ADII, ya que pueden ir desde 5 solicitudes hasta las 100 (Loría, 2023, c.p.).

Una vez aprobados los bonos de vivienda, la junta directiva asume la responsabilidad de coordinar el proceso con las constructoras. Lo anterior según David Loría, garantiza la calidad de los materiales, especialmente en este territorio, donde las condiciones climáticas pueden afectar las viviendas en menos de 3 años si no se tienen en cuenta adecuadamente (Loría, 2023, c.p.).

De acuerdo con Juan Figueroa, las personas que buscan obtener los bonos de vivienda indígena tienen la opción de expresar su preferencia por una empresa constructora específica a las ADII. Asimismo, es importante mencionar que muchas de las ADII ya cuentan con acuerdos y colaboraciones establecidas con diversas compañías constructoras (Figueroa, 2023, c.p.). Ahora bien, el BANVHI (2023) indica que los documentos necesarios para obtener el bono de vivienda en territorios indígenas se encuentran en las Figura 1A. y Figura 1B.

Figura 1A
Documentos para solicitar el bono de vivienda en territorios indígenas.
BANVHI (2023).

Figura 1B
Documentos para solicitar el bono de vivienda en territorios indígenas.
BANVHI (2023).

En esa línea, la licenciada Karla Rivas, indica que, como los territorios indígenas tienen la característica de la propiedad colectiva, los reglamentos especifican que los bonos se otorgan únicamente dentro de los límites del territorio. Es decir, para tener la posibilidad de solicitar el bono de vivienda indígena, la persona debe residir dentro del territorio. No obstante, en algunas ocasiones han existido problemas debido a la demarcación del territorio, ya que la delimitación se realizó por medio de decretos ejecutivos y algunos terrenos indígenas quedaron por fuera de esta demarcación. En consecuencia, si una persona vive fuera de estos límites, aun siendo indígena, no tiene acceso al mencionado bono, y si deseara realizar el proceso para la solicitud de uno, se regiría por las mismas condiciones que aplican al resto del país (Rivas, 2023, c.p.).

Por último, según expresa Virginio Morales, integrante de Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (Bribri), ubicada en la provincia de Limón en el cantón de Talamanca, algunas de las personas del territorio no pueden ser beneficiarias del bono de vivienda, debido a las condiciones geográficas en la comunidad en la que viven, ya que el transporte de materiales se vuelve complejo y las empresas constructoras enfrentan dificultades para llegar a esas ubicaciones (Morales, 2023, c.p.), resultando esto en un acto de discriminación para estas personas y sus familias.

La información que se presenta a continuación ofrece una mirada puntual sobre las opiniones de algunas personas del pueblo indígena Bribri en relación con los bonos de vivienda, centrando el análisis en las experiencias vividas en el territorio de Talamanca Bribri, en el cantón de Talamanca, provincia de Limón. Esta perspectiva ha sido reconstruida a partir de entrevistas realizadas a seis (6) personas beneficiarias de los bonos de vivienda en comunidades indígenas, incluyendo a un promotor social de CONAI. Las entrevistas se realizaron de forma anónima a solicitud de las personas beneficiarias. El objetivo principal de estas entrevistas radicaba en determinar si las personas indígenas perciben que los beneficios otorgados por esta política son congruentes con sus cosmovisiones y tradiciones.

En términos generales, las personas beneficiarias reportan que el proceso de adquisición de vivienda tiene una duración promedio de aproximadamente tres años. En la mayoría de los casos, estas personas gestionan todo el proceso a través de las ADII, que brindan apoyo integral en la coordinación con el BANHVI y otros procedimientos relacionados con la solicitud.

La mayoría de las personas indicaron que han tenido que hacer adaptaciones en la vivienda, tales como trasladar la cocina al exterior y convertirla en un espacio más amplio y accesible, utilizando el espacio dentro de la vivienda como otro cuarto e incluso como sala de estar. Asimismo, algunas personas señalaron que optaron por trasladar su servicio sanitario aparte de la vivienda, ya que lo consideran más higiénico y acorde con sus costumbres culturales.

Otros de los aspectos mencionados, es su preferencia sobre la construcción de la vivienda de madera, ya que esta es más fresca y grande que una casa construida con prefabricado. No obstante, en algunos casos no se les consultó de qué material preferían la vivienda e incluso sólo había un diseño, por ende, no podían elegir el de su preferencia.

Ante esto, expresaron que en su momento solicitaron el cambio de distribución de la vivienda, sin embargo, nunca se realizó ningún cambio. Este hecho evidencia que, a pesar de que la política enfatiza la importancia de la consulta a las personas indígenas, no refleja de manera efectiva las necesidades reales de los territorios.

Incluso, David Loría, señala que se han llevado a cabo reuniones con la Junta Directiva del BANHVI con el fin de plantear las necesidades reales de las viviendas indígenas. No obstante, estas propuestas son rechazadas debido a la existencia de normativas de construcción que deben ser seguidas. Por esta razón, desde las ADII se dialoga con empresas constructoras para buscar alternativas que cumplan con los requisitos en la normativa y que se adapten al territorio, sin embargo, sigue siendo un desafío. En suma, agrega que las viviendas con pertinencia cultural son las casas cónicas, esta tiene su techo construido con hoja de suita y sus paredes con hojas de caña brava (Loría, 2023, c.p.).

Finalmente, cabe resaltar que esta política lleva en funcionamiento 10 años y al conocer las experiencias de personas indígenas, resulta evidente que se convierte en un elemento crucial para evaluar su pertinencia cultural. No es suficiente afirmar que se logra esta pertinencia si los pueblos indígenas no se sienten vinculados con el resultado de los bonos de vivienda, lo cual genera un grado de insatisfacción y gastos económicos por las modificaciones que deben realizar.

Desde el año 2022, la CONAI ha estado realizando un diagnóstico de vivienda con los diferentes pueblos indígenas del país. Esto ha sido un esfuerzo interdisciplinario ad honórem conformado por personas profesionales en trabajo social, planificación, arquitectura, sociología y comunicación Audiovisual de la CONAI, MIVAH y un equipo voluntario.

No obstante, al no contar con presupuesto estatal y ser realizado de manera ad honórem por parte de las personas profesionales, el proceso se ralentiza y complejiza; y, así, se vuelve a subrayar la falta de prioridad que el Estado otorga a los temas relacionados con los pueblos indígenas.

Hasta la fecha, el equipo de trabajo se ha podido desplazar a 11 territorios indígenas, realizando entrevistas semiestructuradas que les permite la obtención de información de forma amplia y detallada sobre la vivienda indígena, abarcando las características, la distribución, aspectos culturales y los que deben ser considerados para la construcción de la vivienda.

Asimismo, los talleres socioeducativos ejecutados posibilitaron la recuperación de elementos significativos con las percepciones de las personas indígenas acerca del tema de vivienda, a través de sus experiencias, sentires, puntos de vista y cosmovisiones. La observación no participante de los espacios físicos de vivienda fue importante, debido a que permite obtener información con datos objetivos y sin sesgos, ya que posibilita la captura precisa de las características de las viviendas indígenas mediante datos concretos.

Por último, Darce et al. (2022) obtuvieron con la participación de 10 personas indígenas en diferentes entrevistas y talleres socioeducativos ejecutados en el territorio indígena de Salitre ubicado en la provincia de Puntarenas en el cantón de Buenos Aires (este territorio pertenece al pueblo indígena Bribri) la siguiente información. Algunos aspectos positivos de los bonos de vivienda indígena son:

• Poseen acceso a servicios básicos.

• Algunas familias señalan que se han adaptado a los bonos de vivienda prefabricados.

Mientras que, entre los aspectos negativos de los bonos de vivienda indígena destacan:

• No se les ha consultado sobre el estado de la vivienda.

• La cantidad de dormitorios son pocos para la cantidad de personas de la familia.

• No se da un cumplimiento de la Ley 7600 en los bonos de vivienda indígena.

• Los bonos de vivienda construidos con materiales prefabricados no les gustan del todo, pero los aceptan porque señalan que no tienen otra opción.

La información recopilada en este proceso participativo contribuye y refuerza las percepciones de las personas indígenas respecto a los bonos de vivienda que se les ha dado en alguno de los territorios indígenas del pueblo Bribri. Es por ello por lo que, este diagnóstico posee como finalidad construir una propuesta diferenciada por cada uno de los 24 territorios indígenas del país, en donde se tome en consideración sus cosmovisiones, sus culturas, las características de la vivienda, los materiales de construcción, la distribución de ésta, entre otros aspectos importantes. Para efectos de la presente investigación, se usan datos únicamente de territorios pertenecientes al pueblo Bribri.

Como se mencionó anteriormente, el que se haya asignado a las ADII como representantes de los territorios indígenas incumple completamente con el derecho a consulta que establece la Declaración de las Naciones Unidas y el Convenio No. 169, el cual también señala que los gobiernos deben “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (OIT 1989, Art. 6).

Esta decisión del Estado es tomada, debido a la necesidad de una figura que representara a la población legalmente; sin embargo, Daniela Valverde señala que hay varios territorios que ya tenían sus propias figuras o maneras de organizarse, como el Consejo de Mayores, el Grupo de Mujeres, o el Cacique (Valverde, 2023, c.p.), por lo que de haberse realizado el debido proceso y haber consultado a los pueblos indígenas, probablemente estas figuras hubieran podido tomarse como esa representación legal.

De la misma manera, Gutiérrez y Moya, indican que las ADII “como estructura de representación de las comunidades indígenas, se encuentran presentes en todos los territorios en la nación, por tanto, no contempla, necesariamente, las particularidades culturales de los pueblos indígenas ni las formas de organización que han sido utilizadas” (2018, 180).

Debido a esto, Vargas y Figueroa, explican que hay personas o territorios indígenas que no se sienten representadas por las ADII y las consideran ajenas, debido a que no representan una costumbre territorial de su cosmovisión:

A pesar de que el Estado ha promovido las ADI como figuras legítimas en los territorios indígenas, lo cierto es que para nuestros pueblos esta es una forma de organización impuesta, creada por el Estado para dirigir, manejar y manipular los territorios indígenas. En repetidas ocasiones ha violentado nuestra autonomía y no coincide con nuestras tradiciones y cosmovisión (Semanario Universidad 26 de abril de 2022).

Asimismo, en la Declaración final del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas en Costa Rica, se indica su preocupación por la falta de representatividad de las ADII:

Recibí reiteradas alegaciones de que las ADIs, al tratarse de instituciones estatales impuestas, no son idóneas para garantizar la representación de las comunidades de los pueblos indígenas, que se rigen por su sistema propio de gobierno, llevando a una debilitación de las estructuras tradicionales de representatividad, particularmente en el sur del país (Naciones Unidas, 2021).

Aunado a la falta de representatividad, Cindy Vargas y Heylin Figueroa, también indican que desde las ADII se ha dado pie a la corrupción y a la acumulación de poder de personas y familias que no son indígenas. Las autoras manifiestan:

Las ADI en territorios indígenas, al tener la administración de las tierras, pueden realizar traspasos, ventas, inscribir tierras a nombre de personas no indígenas e incluso certificar como poseedores de buena fe a quienes no lo han sido. En Térraba la ADIha comprado fincas a personas que no son poseedoras de buena fe con dinero de Pagos de Servicios Ambientales, ha impulsado al Ministerio de la Vivienda, al AyA, al MEP, al mismo DINADECO y a la CCSS a invertir recursos en personas a las que había que expropiar. Por ejemplo, en tierra que ha sido pagada por instituciones, la ADI permite que personas terratenientes que ya han recibido su pago sigan haciendo uso de la tierra para sus actividades extensivas (Semanario Universidad, 26 de abril de 2022).

Asimismo, explican que en algunas ADII hay personas que, debido a intereses personales, bloquean los apoyos a personas de sus territorios, por ejemplo, no tramitando bonos de vivienda a familias que lo necesitan. En el caso específico de Térraba, indican que la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires “ha dictado de manera arbitraria quiénes pueden afiliarse a la ADI, excluyendo a las personas indígenas que se oponen a sus intereses” (Semanario Universidad, 26 de abril de 2022).

A partir de todo esto, se vuelve más compleja la situación en relación con las ADII, puesto que además de no representar a gran parte de la población, se dan casos de corrupción que perjudican gravemente a las personas y familias indígenas del territorio. Y es debido a esto, que muchas personas reclaman su derecho al reconocimiento de sus propias estructuras tradicionales de gobernanza.

Sin embargo, es necesario indicar también, que existen algunos otros territorios en los que las ADII se encuentran organizadas y una parte de los pueblos indígenas sí se siente representada por ellas, por lo que esta visión de las asociaciones depende de cada territorio, su población y sus características específicas.

Chacón (2005), señala que la defensa de los derechos indígenas en Costa Rica abarca temas clave como la protección territorial, la reivindicación cultural, la lucha contra la discriminación y la exigencia de procesos de consulta previa. Este desafío, que ha sido constante a lo largo de los años, aún continúa. El establecimiento de las ADII no solo irrespetó el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados, sino que con su creación surgen contradicciones que diariamente les afectan.

La principal, es que a las ADII se les asigna el poder y la responsabilidad de actuar como gobierno local, pero no se les brinda el apoyo ni los medios que se requieren para realizarlo de manera óptima. Cabe señalar, además, que, en algunos casos, la figura de las ADII ha alcanzado cierta aceptación y representatividad en el territorio indígena, lo cual podría considerarse una forma de apropiación cultural de este sistema organizativo externo en beneficio de aquellos territorios indígenas que han logrado integrarlo a favor de sus intereses. Esto no quita las contradicciones mencionadas; al contrario, las resalta y las hace aún más evidentes.

Además de los vacíos que se indicaron anteriormente sobre la falta de especificidad en sus funciones, el Estado no las prepara ni las capacita para este nivel de responsabilidades. Lo anterior, de acuerdo con la licenciada Karla Rivas, “crea un cierto choque en que el Estado me pide, pero no me da”, lo que ocasiona que se den muchas vulneraciones en cuanto a derechos humanos de la población (Rivas, 2023, c.p.).

En esa línea, Daniela Valverde explica que para que una persona se postule para ser miembro de una ADII, no se le pide ninguna serie de requisitos, ni se le capacita cuando ya está en el puesto, lo que ocasiona que muchas veces las personas no sepan sus funciones o lo que tienen que hacer. Esto produce una situación compleja y contradictoria, en la que a las ADII se les asigna grandes responsabilidades, pero el Estado no les brinda las herramientas necesarias para que puedan ejecutarlas de la mejor manera, lo cual tiene impacto sobre el desarrollo y la garantía de derechos dentro de los territorios (Valverde, 2023, c.p.).

En cuanto a los recursos económicos, David Loría señala que el presupuesto con el que cuentan las ADII no alcanza para las demandas existentes, y al casi no haber inversión estatal, se retrasan los proyectos en los territorios indígenas (Loría, 2023, c.p.). Esto hace preguntarse, ¿cómo se les asignan tantas responsabilidades a las ADII, sin darles los recursos económicos necesarios? Lo anterior toma en cuenta en consideración que los territorios indígenas tienen particularidades específicas que generan otros gastos. Por ejemplo, deben realizar una asamblea general cada año y una cada dos para elegir a la junta directiva a la que deben asistir las personas afiliadas a la ADII, y en el caso de territorios indígenas extensos, las personas deben quedarse durante varios días y eso genera costos económicos que limitan la participación en las asambleas generales (Loría , 2023, c.p.).

Resulta contradictorio que a una ADII se le asignen tantas responsabilidades similares a una municipalidad, cuando ambas cuentan con presupuestos tan diferentes. De acuerdo con Hidalgo para el año 2019, solamente el salario del alcalde de Talamanca (cantón con varios territorios indígenas) era de 6.254.017 de colones mensuales (Amelia Rueda, 5 de septiembre de 2019), que es significativamente más de lo que se brinda desde el Estado anualmente a cada ADII.

Se vuelve clara la necesidad de que se contemple que lo que se pide de las ADII sea congruente con lo que se les da, ya sea recursos económicos, informativos o técnicos. Esto, retomando que en primer lugar estas no se tuvieron que haber creado de manera impuesta, y que lo ideal sería que cada uno de los territorios pudiera elegir su propia figura representativa de acuerdo con sus características y cosmovisiones.

A pesar de los esfuerzos realizados por algunas organizaciones e instancias estatales, aún falta para que los pueblos indígenas tengan una participación real en todos los asuntos que les afecten, tal y como se ha podido observar a lo largo del presente documento.

En cuanto a estos esfuerzos, se rescata el Decreto Ejecutivo N.º 40932, del Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas realizado durante el gobierno de Luis Guillermo Solís. Este mecanismo tiene por objetivo:

Reglamentar la obligación del Poder Ejecutivo de consultar a los pueblos indígenas de forma libre, previa e informada, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas administrativas, proyectos de ley promovidos por el Poder Ejecutivo o proyectos privados, susceptibles de afectarles (Poder Ejecutivo 2018, art. 1).

Si bien, se reconoce que es un gran paso para el país contar con este mecanismo, de acuerdo con la licenciada Daniela Valverde, aunque se ha intentado utilizar en varias ocasiones, nunca se ha logrado llegar a finalizar ningún proceso de consulta (Valverde, 2023, c.p.). Esto refleja que lo necesario no es solo crear los mecanismos y las leyes, sino asegurarse de que de verdad el Estado y las instituciones las ejecuten en la realidad.

Por otra parte, a pesar de que no se puede generalizar, es importante destacar nuevamente que las seis personas indígenas entrevistadas del pueblo indígena Bribri que poseen bono de vivienda consideran que para la construcción de estas no se toma en cuenta su cosmovisión y tradiciones, y asegura que no se les consultó sobre sus preferencias. Esto resulta lo opuesto a lo que dicen los titulares de noticias y las páginas de las instituciones relacionadas a vivienda indígena, las cuales indican que durante todo el proceso se involucra y consulta a la población. Ejemplo de esto, es la nota del BANVHI (2017) titulada “Viviendas conforme a sus costumbres, materiales y clima”, la cual expresa que las viviendas que se construyeron en territorios indígenas financiadas con el Bono Familiar de Vivienda responden a las tradiciones ancestrales de los pueblos.

De las incongruencias encontradas entre lo que expresa la población y lo que plantean las instituciones, sería importante investigar qué comprenden las organizaciones por consulta, porque al menos de las respuestas obtenidas en esta investigación, se evidencia que las personas entrevistadas no consideran que verdaderamente se les pregunte y tome en cuenta, y así, obtener una muestra más representativa de la opinión de los pueblos.

Claramente cada territorio tiene sus particularidades y cosmovisiones y, además de esto, cada familia y persona indígena tiene sus preferencias y gustos, por lo que no todas van a estar de acuerdo con lo mismo. Sin embargo, es importante escuchar verdaderamente a la población y obtener una muestra representativa de su opinión. Como ya se ha establecido, es responsabilidad del Estado y de la institucionalidad pública consultar a los pueblos indígenas y garantizar los mecanismos para cumplir de manera adecuada con el Decreto 40932.

Para finalizar, a pesar de los esfuerzos que se han realizado para que la población tenga una verdadera participación, no se puede olvidar ni dejar de lado el rezago histórico y estructural en el que se han encontrado los pueblos y territorios indígenas a lo largo del tiempo, el cual sigue repercutiendo en la actualidad. Por esto, es necesario que se continúen promoviendo los espacios de escucha a la población, así como que se garantice su derecho a la autodeterminación, tal y como lo establecen el Convenio 169, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y otras normativas nacionales e internacionales.