Primarias abiertas legales en Chile. Reflexiones a diez (agitados y convulsivos) años de su sanción formal

Open Legal Primaries in Chile: Reflections Ten (Turbulent and Convulsive) Years after Their Formal Enactment

Primárias abertas legais no Chile. Reflexões dez (agitados e convulsivos) anos após sua sanção formal

Ariadna Gallo doctoraag75@hotmail.com

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina

Rodrigo Díaz Esterio rodrigodiazest@gmail.com

Universidad de Buenos Aires, Argentina

En este trabajo nos proponemos estudiar la regla de primarias abiertas y simultáneas de Chile para la selección del candidato presidencial (Ley 20640), instaurada formalmente en el año 2012. Según la ley chilena, las primarias están reguladas oficialmente, son abiertas y voluntarias para todos los ciudadanos, con participación opcional para los partidos o frentes conformados y con sujeción a la fecha prevista por el Servicio Electoral de Chile (Servel), órgano superior de la administración electoral nacional.

Al igual que en otros países de América Latina, con la adopción del sistema de primarias abiertas aquí se procuraba hacer frente a la crisis de los partidos políticos y al incremento en la desconfianza y la falta de credibilidad de los ciudadanos. En Chile, durante las décadas recientes, las fuerzas políticas tradicionales -otrora actores centrales del sistema nacional (Altman y Luna 2015; Mainwaring, Bejarano y Pizarro 2006; Mainwaring y Torcal 2003; Scully 1992)- comenzaron a exhibir un marcado elitismo interno (Luna y Mardones 2010 y 2017) y una fuerte tendencia a la reproducción endogámica (PNUD 2020). A su vez, el predominio de los dos grandes pactos, nacidos al calor de la influencia del plebiscito del sí y el no (derivado directamente del sistema electoral binominal), en los cargos electivos y la poca permeabilidad e inclusividad del sistema político habían provocado un creciente descontento ciudadano con la política y una baja participación en las elecciones (Došek 2016; PNUD 2012 y 2017).

Transcurridos diez años de la incorporación de las primarias abiertas legales, junto a la instrumentación de otras medidas orientadas en la misma dirección, puede observarse no solo que la crisis no se fue atenuando, sino que, por el contrario, ha habido una profundización del malestar generalizado respecto de la política institucionalizada y un incremento de la insatisfacción ciudadana con los rendimientos del sistema democrático instaurado con la transición (Garretón 2003; Márquez 2015). Esto derivó en el estallido social de octubre de 2019, el proceso posterior de convocatoria a una reforma constitucional y el inicio de un nuevo ciclo político en el país.

Así pues, en relación con lo anteriormente expuesto, en este trabajo nos abocaremos al estudio de las primarias abiertas presidenciales en Chile, considerando los aspectos formales y las características contextuales, y contemplando las alteraciones radicales -en el plexo normativo y también en lo relativo a la vinculación de las organizaciones partidarias con sus bases de apoyo- que se produjeron desde la sanción de la ley (2012) hasta su última aplicación en las elecciones presidenciales (2021). En ese sentido, hay que destacar que en este país rige un sistema de primarias abiertas reguladas oficialmente o primarias abiertas legales (a partir de ahora, PAL), con características específicas que las distinguen de las primarias abiertas convencionales¹ (de aquí en adelante, PAC), que, a su vez, han sido dispuestas para maximizar los beneficios de estas últimas, neutralizando los efectos perjudiciales observados. El sistema chileno contiene algunos elementos compartidos con otras legislaciones similares de la región, así como rasgos propios. Por consiguiente, aquí buscaremos averiguar exhaustivamente en qué circunstancias y en qué condiciones, observadas en el caso chileno -pero extrapolables a otros casos regionales- las primarias abiertas legales presidenciales tienen efectos discordantes a los esperados. Esta exploración parte de la vasta literatura existente en la materia y la ilación argumental esbozada por quienes redactaron, discutieron y acompañaron la reforma política en la cual este dispositivo fue incorporado dentro del ordenamiento jurídico-político chileno.

La presente investigación busca indagar acerca del sistema de PAL instaurado en Chile en 2012, considerando las características tanto del mecanismo de primarias abiertas en general como de las cláusulas del régimen chileno en particular.

Cabe resaltar que la incorporación de este instrumento -como suele suceder con cualquier otra reforma- terminó teniendo efectos discordantes a los esperados frente a la modificación de otros elementos sustanciales del sistema electoral y al cambio de la realidad política nacional. Sin embargo, resulta curioso que, tras la utilización continua de las primarias a lo largo de una década, no haya habido un balance o replanteo ex post de los efectos observados con esta normativa adoptada en un escenario político completamente diferente.²

En suma, en este trabajo, en primer lugar, introduciremos brevemente el diagnóstico efectuado por los impulsores de la reforma y el contexto en el que tuvo lugar la propuesta de incorporar la norma de primarias abiertas presidenciales. En segundo término, haremos un encuadre conceptual de la discusión teórica existente respecto del mecanismo de PAL, en su doble función, como proceso de nominación de candidatos partidarios y como parte de la legislación electoral nacional (que consta en una amplia literatura tanto anglosajona como hispanoparlante), teniendo en cuenta cómo los aspectos destacados en ella fueron abordados en el debate parlamentario suscitado por la aprobación de la legislación chilena. En tercer lugar, analizaremos en detalle la normativa de primarias abiertas de Chile, contemplando la existencia de rasgos particulares y de caracteres compartidos con otras congéneres latinoamericanas, identificando tanto los resultados que se procuraba promover como los efectos distorsivos que se buscaba anticipar y prevenir. En cuarto lugar, estudiaremos los tres procesos de primarias presidenciales celebrados hasta ahora en el país (2013, 2017 y 2021), a la luz de los elementos exhibidos, considerando las principales variables que habitualmente intervienen en eventos eleccionarios de esta naturaleza, desprendidas del debate y la literatura existente. Finalmente, expondremos las conclusiones del trabajo.

En este trabajo se procura abordar los efectos de las PAL con sus diversas variantes y sus cláusulas propias (mediante las cuales se busca maximizar los beneficios de las PAC y minimizar sus costos). Para ello, se efectúa un estudio de caso, centrado en el régimen de primarias abiertas presidenciales en Chile, establecido por la Ley 20640 de 2012 y aplicado en las elecciones de 2013, 2017 y 2021.

El problema de investigación se plantea del siguiente modo: ¿en qué medida la aplicación del sistema de primarias abiertas a nivel presidencial -con las características específicas estipuladas en la legislación chilena- logra la consecución de las finalidades anticipadas teóricamente? Frente a esta pregunta, el caso de Chile muestra que la combinación entre un sistema de PAL con voto interno voluntario, simultaneidad incompleta y ausencia de agrupamientos políticos estables produce determinados efectos que no cumplen con los objetivos de la implementación de las PAL.

La estrategia metodológica utilizada aquí se centra en analizar la efectividad del instrumento y la concordancia entre resultados obtenidos y previsiones estipuladas teóricamente, a través de un armazón analítico confeccionado para la ocasión, pero que permite capturar las diferentes alternativas que pueden presentar las PAL en contextos diversos. En efecto, la literatura comparada ha desarrollado varias herramientas metodológicas para describir los procesos de selección de candidaturas (Freidenberg y Došek 2016). En la mayoría de los casos se han abordado, primordialmente, las primarias abiertas convencionales/unilaterales, estableciendo incluso escasa diferenciación entre estas y sus congéneres cerradas o semicerradas (Gallo 2021).

En consecuencia, aquí se propone un modelo analítico propio, ajustado al objetivo de comprender las diversas alternativas que reviste la adopción de primarias abiertas como regla electoral. Este instrumento metodológico es desarrollado a partir de información proveniente de la literatura especializada y de datos electorales, y se estructura sobre cuatro dimensiones cardinales: 1) tipo de voto interno (tendiente a favorecer la congruencia entre electorado potencial y electorado real); 2) simultaneidad (completa); 3) restricciones y compensaciones a derrotados internos; 4) estabilidad de las coaliciones que compiten. Estas dimensiones se corresponden con los principales aspectos que diferencian a las primarias abiertas legales/reguladas (PAL) de las primarias abiertas convencionales (PAC), que son incorporados con el objeto de preservar los beneficios atribuidos a estas últimas, al tiempo que se busca paliar los perjuicios observados su aplicación, pero que presentan significativas variaciones y matices entre los casos existentes (Buquet y Gallo 2022 y 2024).

Así, en la medida en que el armazón analítico permite capturar las diferencias entre los casos de PAL, es posible situar el estudio del caso chileno en una discusión más amplia y sus hallazgos pueden ser extrapolables a contextos análogos.

Las razones por las cuales se decidió emprender una serie de reformas electorales en Chile pueden hallarse en el proceso de agotamiento de los marcos constitucionales negociados durante la transición a la democracia (Siavelis 2009). Dicha agenda de reformas tiene una doble significación: en primer lugar, el sistema a reformar era el emergente de un entramado constitucional que estimuló un tipo de dinámica organizada en torno a dos coaliciones dominantes (Concertación/Nueva Mayoría y Alianza/Chile Vamos³), en el marco de una democracia condicionada por la herencia autoritaria. Y, en segundo lugar, la necesidad recurrente de emprender reformas institucionales era un síntoma de una crisis de participación electoral desarrollada en los últimos veinte años.

En este contexto, en Chile se constituyó un consenso respecto de la necesidad de modificar las reglas de juego, con el objeto de recomponer el lazo de representación entre los partidos y la sociedad, temática que fue largamente discutida en planos no legislativos durante la década de los años 1990 y el 2000⁴ (Carey y Siavelis 2003; Huneeus 2006).

Si bien el régimen político chileno era estable, la combinación entre la fórmula binominal, una élite política percibida como cerrada y endogámica, y un padrón congelado y envejecido (MORI y CERC 2014; PNUD 2020) había derivado en un progresivo rendimiento negativo de la capacidad del sistema para encarnar una adecuada representación. Esta tendencia se observaba en la decreciente participación en los procesos electorales y el bajo nivel de confianza en las instituciones políticas (Luna y Mardones 2010). Como corolario, las movilizaciones masivas que tuvieron lugar en 2006 y 2011 pusieron de manifiesto un alarmante deterioro de la función mediadora de los partidos y un elevado grado de despolitización formal, así como una significativa desconfianza respecto de la democracia representativa (Corvalán 2019).

Asimismo, el Gobierno de Piñera (Alianza-Renovación Nacional) vio mellada su popularidad tras las masivas movilizaciones sociales y estudiantiles del 2011⁵ y entró en un modo de coalición declinante⁶ (Buquet 2007). En ese momento se habilitó la promulgación de una serie de reformas electorales (Altman y Toro 2016), dentro de las cuales se encontraba la adopción del sistema de PAL, es decir, elecciones primarias, reguladas por ley, junto a otras medidas, como el fin del régimen binominal y la sustitución del sistema de inscripción electoral voluntaria con sufragio obligatorio por uno de voto voluntario e inscripción automática (Morales Quiroga 2017).

De este modo, el oficialismo procuró legitimar esta abultada agenda de reformas ante la ciudadanía⁷ (Renwick 2010), presentándola como una solución para afrontar la caída en la participación y la identificación partidaria, y tornar a las instituciones políticas más confiables y transparentes, procurando resolver la apuntada crisis de representatividad.

En lo que sigue, describiremos ciertas características de las primarias abiertas como regla electoral (PAL), consideraremos las particularidades del caso chileno y observaremos en clave comparativa los diversos elementos que contienen otras legislaciones semejantes en la región.

Uno de los temas presentes en la agenda de reforma política continental de las últimas décadas ha sido la adopción de primarias abiertas, no solo como mecanismo de selección, sino también como una normativa electoral de carácter formal.⁸ Con la incorporación de primarias abiertas como regla electoral (PAL) se ha buscado, explícita o implícitamente, sacar provecho de las presuntas ventajas observadas con la utilización de las PAC, estableciendo limitaciones a los riesgos que entraña su práctica (Buquet y Gallo 2022 y 2024).

Para comenzar, consideraremos las elecciones primarias abiertas como un tipo de mecanismo para nominar candidatos partidarios (Gallagher y Marsh 1988). Según la literatura especializada en la temática, la característica definitoria de las primarias consiste en que el selectorado (el individuo o conjunto de individuos que efectúa la selección) está formalmente compuesto por todos los ciudadanos (o casi todos) empadronados en el registro electoral nacional del país (Pennings y Hazan 2001; Rahat y Hazan 2001), a quienes se autoriza a participar en la determinación de las candidaturas partidarias (Altman 2013; Bueno de Mesquita et al. 2003). Entre los académicos que han abordado las primarias abiertas como mecanismo de nominación de candidaturas (PAC), hay quienes consideran que este instrumento posee efectos beneficiosos para el funcionamiento partidario y quienes las conciben como un método inadecuado o incluso perjudicial para la recomposición del lazo representativo. Para los primeros, las primarias abiertas legitiman a los candidatos electos (Rahat y Hazan 2001, 313), reducen el peso de los aparatos partidarios (Harmel y Janda 1982), y fomentan la apertura y transparencia de los partidos ante la ciudadanía (Haro 2002; Ware 1996; Zovatto 2001), que tiende a premiar a aquellos que se rigen mediante procedimientos democráticos (Carey y Polga-Hecimovich 2006). Por su parte, para sus detractores, las primarias abiertas producen conflictividad interna (Agranov 2016; Atkeson 1998; Boix 1998); acarrean el riesgo de deserción de los derrotados y dificultan el mantenimiento del apoyo originario (Ansolabehere, Hirano y Snyder 2006); favorecen la selección de candidatos extremistas, impopulares o alejados de la posición del votante mediano (Colomer 2002; Key 1964); disminuyen la lealtad de los candidatos respecto a sus partidos (Siavelis y Morgenstern 2008), y conllevan el riesgo de intervención de votantes estratégicos que participan en una contienda ajena para favorecer al postulado más débil del partido rival (en lo que se denomina crossover voting) (Cho y Kang 2015).

Dicho esto, procuraremos analizar las cláusulas específicas incluidas en los corpus legales en los que se incorporaron las PAL, en las elecciones presidenciales, con el objeto de preservar -o incluso potenciar- las aparentes ventajas recién mencionadas de las PAC (democratización e inclusividad partidaria, legitimación de candidatos, obtención de primary bonus, entre otros), y de minimizar o impedir la emergencia de los riesgos y defectos, también aludidos arriba (preeminencia de votantes extremos e ideologizados, riesgo de crossing over vote, cismas y escisiones posprimarias).

En primer lugar, el tipo de candidatos consagrados en primarias tiene estrecha vinculación con el tipo de elector que prevalezca en esa instancia eleccionaria. Si bien el selectorado de las primarias está compuesto por el electorado en su conjunto, siempre existe un selectorado potencial (convocado a participar en esta instancia) y un selectorado real (que efectivamente participa) (Buquet y Gallo 2022), y la posible convergencia entre ambos depende del tipo de voto interno que se estipule en las primarias. En relación con ese punto, emerge una de las principales cuestiones consideradas a la hora de incorporar PAL, a saber, el tipo de voto interno establecido, que puede ser obligatorio (como en Argentina y Perú) o facultativo (como en todos los demás casos regionales, incluyendo, como se mencionó, a Chile). En términos generales, con el fin de lograr los objetivos propuestos o minimizar los riesgos mencionados, se pautó que las contiendas internas estuvieran reguladas y financiadas por la máxima autoridad electoral del país, para facilitar la postulación de candidatos que -careciendo de apoyo organizacional o de suficientes recursos proselitistas- concitaran un importante apoyo en la opinión pública o representaran algún asunto con alta valoración social (Adams y Merrill 2008; Serra 2011; Snyder y Ting 2011), y favorecer de este modo la promoción de liderazgos alternativos (Navia y Rojas Morales 2008). No obstante, para lograr que los postulados con mejor imagen pública o más próximos a la posición del votante mediano tengan más posibilidades de ser electos, se requiere que el selectorado real se acerque lo máximo posible al selectorado potencial (es decir, al electorado general)⁹ (Buquet y Gallo 2022). Al respecto, cabe señalar que, en un contexto de baja identificación partidaria y despolitización formal (como el de Chile), sin el incentivo directo a la participación ciudadana que implica el voto obligatorio en la competencia interna, lo más plausible era que la brecha entre el selectorado potencial y el real fuera amplia, con preeminencia de los activistas y simpatizantes partidarios (Burden y Greene 2000), quienes factiblemente terminarían señalando a postulantes radicales o a los líderes indiscutidos de la organización (Colomer 2002; Key 1964).

En segundo lugar, hay que contemplar el ítem de la simultaneidad de las primarias partidarias. Con la celebración de las contiendas de todos los agrupamientos en una fecha fija, de modo simultáneo, se busca que cada elector tenga más incentivos para votar dentro del partido de su preferencia (ya sea para escoger a su candidato predilecto o para posicionar a su fuerza para la elección general) que para influir en un agrupamiento contrario, evitando así la mencionada intervención de votantes opositores (Cho y Kang 2015). Sin embargo, justamente el efecto buscado requiere indefectiblemente que todos los agrupamientos que entran en las elecciones finales estén obligados a comparecer en la instancia preliminar.¹⁰ En efecto, la simultaneidad, como elemento preventivo de las desventajas potenciales, solo es efectiva -y, aun así, con limitaciones y excepcionalidades- cuando es completa.¹¹

Con primarias en las que la comparecencia es voluntaria para las agrupaciones políticas, no se logra neutralizar los riesgos expuestos, pudiéndose incluir dentro del selectorado a seguidores no registrados de los partidos que no participan en esa instancia, proclives a ejercer un crossover vote. De todos modos, existen autores que apelan a la idea de primary bonus -según la cual, la participación en primarias suele ser bien considerada por el electorado en su conjunto, que premia la utilización de un mecanismo más abierto e inclusivo (Carey y Polga-Hecimovich 2006; Ichino y Nathan 2013)-, para subrayar que las organizaciones existentes tienen fuertes incentivos para comparecer en la instancia de primarias, pese a no estar obligadas formalmente a ello.

En tercer lugar, con el objetivo de evitar fugas de votantes de sectores subpartidarios perdedores y deserciones de los precandidatos derrotados internos, promoviendo la unidad aliancista, se han diseñado medidas que funcionan como “palos” (restricciones explícitas) o como “zanahorias” (incentivos implícitos o compensaciones alternativas), que varían según cada legislación. Dentro del primer tipo de medidas, encontramos la cláusula denominada sore loser (cláusula candado), que penaliza a los “malos perdedores”; es decir, que impide que los derrotados de las primarias compitan en los comicios generales a través de otro agrupamiento (Altman 2013; Burden 2014; Cross y Pruysers 2017; Kang y Burden 2018). El segundo conjunto de medidas se orienta a facilitar que los derrotados internos puedan competir por otros cargos dentro de sus agrupamientos (particularmente, completando el binomio presidencial definitivo).¹²

Finalmente, otro de los elementos fundamentales que condiciona la retención interfásica y la cohesión interna es el tipo de agrupaciones que compiten. En efecto, con las primarias abiertas se ha de elegir entre opciones internas que se engloban dentro de estructuras partidarias/coalicionales que, teóricamente, deberían “significar algo” en términos políticos. En consecuencia, si las agrupaciones que compiten no son mínimamente programáticas, estables en el tiempo e identificables entre sí (Tullio 2010), la aplicación de primarias puede poner en riesgo la permanencia del apoyo de los adherentes de sectores internos derrotados, lo cual torna aleatoria la transferencia de votos interfásica, afectando la cohesión partidaria (Atkenson 1998; Boix 1998; Key 1964). Ver tabla 1 para un resumen de lo expuesto arriba.

Tabla 1.
PAL, aspectos formales y efectos pretendidos genéricos

Fuente: elaboración propia a partir de los autores citados.

Aclaramos que a este modelo teórico no ha de atribuírsele una intencionalidad normativa ni prescriptiva, sino que está ideado con el estricto objeto de comprender las múltiples dimensiones que abarca el análisis de las PAL, con la finalidad de maximizar los beneficios y minimizar los riesgos de las PAC, extraídos de la vasta literatura revisada.

En noviembre de 2012, fue promulgada en Chile la Ley 20640 que estableció el sistema de elecciones primarias abiertas para la ciudadanía, para cargos de elección popular de presidente, senador, diputado y alcalde. Se trata de primarias vinculantes, financiadas por el Estado, que poseen un carácter voluntario tanto para los partidos como para los electores. Si bien la ley chilena establece cinco modalidades de participación diferentes, en las tres elecciones presidenciales transcurridas hasta ahora, ha sido utilizado el tipo de primaria en la que se hace partícipe al electorado en su conjunto (con exclusión de los afiliados formales a partidos ajenos a los pactos que compiten). Hay cinco opciones: 1) afiliados; 2) afiliados e independientes (ambos, si el partido participa de forma individual); 3) afiliados a los partidos integrantes del pacto; 4) afiliados a los partidos integrantes del pacto e independientes (ambos, en caso de un pacto electoral), y 5) todos los electores habilitados para sufragar (“Historia de la Ley No 20.640” 2012).

En lo que sigue, veremos qué dispone la legislación chilena para cada uno de los ítems mencionados y cómo se fundamentó o justificó (en el caso de que esto se haya hecho explícitamente) cada uno de ellos:

Tabla 2.
Aspectos formales de las PAL en Chile (elecciones presidenciales)

* El voto interno obligatorio era impensable en la realidad política chilena de entonces (en la que recién se estaba estableciendo la voluntariedad del sufragio para el público amplio en los comicios generales), además de ser altamente cuestionable y controvertido. ** Algunos parlamentarios lo cuestionaron: Ernesto Silva (UDI), Aldo Cornejo (DC), Eduardo Frei (DC), María Antonieta Saa (PPD) (“Historia de la Ley No 20.640” 2012). *** Con respecto al riesgo de un crossover voting, hubo parlamentarios que mencionaron que en primarias de alcaldes de la Concertación habría habido votantes de derecha: Jorge Pizarro (DC), Alejandro Navarro (MAS), Juan Pablo Letelier (PS), Mariano Ruiz Esquide (DC) (“Historia de la Ley No 20.640” 2012). **** Esto se corresponde con otra de las principales alocuciones surgidas de la discusión de la ley: “lo que yo quiero destacar es la importancia del mundo independiente. El 94 % del país lo es, y serán los llamados por los partidos políticos para participar de las primarias y en esa línea recobra importancia el mundo independiente” (senador Carlos Bianchi, “Comisión de Gobierno despachó proyecto de primarias” 2013). Fuente: elaboración propia con base en la revisión de las versiones taquigráficas y diarios de sesiones de los debates parlamentarios que dieron lugar a la sanción de la ley (“Historia de la Ley No 20.640, 2012”; “Comisión de Gobierno despachó proyecto de primarias” 2013; Senado, República de Chile 2011)

En suma, las PAL fueron adoptadas en varios países de América Latina con el propósito de maximizar los beneficios y neutralizar los costos observados con la implementación de las PAC (celebradas por los partidos por decisión propia y de modo unilateral). Empero, como aquí vimos, para minimizar los riesgos que esta práctica de selección de candidaturas partidarias acarrea, se requiere de ciertas cláusulas en la legislación, muchas de las cuales, por su parte, resultan controversiales, impracticables o difíciles de implementar: 1) el voto interno obligatorio -que, no obstante, puede ser considerado como un acto coercitivo (Gallo 2021) y puede llevar a una participación forzada y desinteresada de los ciudadanos- es la vía más adecuada para incrementar el tamaño del selectorado en contextos de retraimiento cívico y despolitización, propiciando la selección de postulantes más acordes con las preferencias ciudadanas¹³ -esto, a su vez, requeriría de competencia interna obligatoria-;¹⁴ 2) simultaneidad completa (derivada de la comparecencia obligatoria para todos los agrupamientos), para desalentar el crossover voting y estimular el apoyo anticipado a los contendientes destacados; 3) restricciones y compensaciones a derrotados internos , para atenuar las divisiones y conflictos intestinos suscitados, e incentivar la cohesión coalicional (sore loser law y recompensas alternativas internas); 4) exigencia formal de mantenimiento de pactos/agrupamientos que participan en la competencia, para favorecer la presencia de coaliciones estables en el tiempo, lo que contribuye a ordenar y estructurar el sistema político (Argote y Eriguren 2022).

En la legislación de Chile, de los elementos mencionados, solo se contemplan ciertas restricciones y compensaciones a los derrotados (punto 3), algunas de las cuales, como veremos, pueden perder incidencia ante la intervención de otros factores sistémicos. Paralelamente, las cláusulas específicas propias (voto interno voluntario, comparecencia opcional, etc.) fueron introducidas sin considerar sus consecuencias directas, y habrían reposado sobre la creencia de que la mera existencia de un marco normativo proclive a la inclusión obraría de estímulo tanto para la participación cívica como para el alistamiento de las fuerzas políticas en el proceso de primarias abiertas. Por último, es digno de destacar que el debate en torno a la incorporación de la ley chilena, en 2012, se haya desenvuelto considerando -implícita o explícitamente- al sistema binominal -y, por derivación, al régimen partidario sustentado en dos grandes pactos (que primero resolverían la correlación de fuerzas entre subpactos y luego se repartirían continuamente el favor popular)- como trasfondo, pese a que la intención y voluntad de reformar la legislación electoral en el corto plazo no solo ya estaba instalada públicamente desde hacía un tiempo, tal como se mencionó, sino que fue retomada en reiteradas oportunidades en la propia discusión parlamentaria (De la Fuente 2012).

Como se mencionó inicialmente, las PAL fueron adoptadas de manera formal en diversos países latinoamericanos en un periodo de tiempo relativamente cercano, con el objeto de obtener los beneficios atribuidos a las PAC (democratización e inclusividad partidaria, legitimación de candidatos, obtención de primary bonus, entre otros), procurando paliar sus perjuicios (preeminencia de votantes extremos e ideologizados, riesgo de crossover voting, cismas y escisiones posprimarias). Para ello, las legislaciones concernientes a las primarias poseen similitudes y diferencias en determinados ítems que aquí hemos sintetizado en: 1) voto interno, 2) simultaneidad, 3) rol de derrotados internos y 4) tipo de agrupamientos.

Como se recalcó, en el caso chileno, la mayoría de las variantes escogidas al respecto fueron insuficientemente discutidas, tanto en el debate parlamentario inicial como en instancias posteriores, a la luz de los acontecimientos. En lo que sigue, expondremos los tres procesos de PAL sucedidos en Chile hasta ahora (2013, 2017 y 2021), con sus candidatos y agrupaciones de pertenencia, dentro de cada pacto o coalición, y los resultados obtenidos en esa instancia. Así mismo, consideraremos cada uno de estos cinco aspectos mencionados.

a. Voto interno

Como se expuso, el tipo de voto interno estipulado para las PAL incide sobre las chances de que se logre una convergencia virtuosa entre selectorado potencial y selectorado real¹⁵ -es decir, que el “mundo independiente” tenga gravitación en la resolución de candidaturas- y de que esto, a su vez, derive en la selección de candidatos más acordes con las preferencias del electorado general. En este caso, como también fue mencionado precedentemente, se acordó que el voto interno fuera opcional.

Esta decisión tendría un determinado impacto en un contexto de creciente desvinculación ciudadana respecto de las organizaciones partidarias (González y Salvatierra 2021). Vimos aquí que, efectivamente, en las tres elecciones transcurridas, hubo una alta brecha entre el selectorado potencial (el conjunto de electores inscriptos) y el selectorado real (el conjunto de votantes efectivos), con una concurrencia de tan solo el 22,5 % (en 2013), el 13,61 % (en 2017) y el 21,39 % (en 2021) de los habilitados, lo cual daría cuenta de una escasa participación del electorado independiente (ver tabla 3).

Tabla 3.
Primarias abiertas legales (2013, 2017 y 2021)

Nota: En las primarias de 2013 en Chile, los partidos que compitieron fueron los pertenecientes a las dos grandes coaliciones: la Nueva Mayoría (NM), conformada por el Partido Socialista (PS), el Partido Comunista (PC), la Democracia Cristiana (DC), el Partido por la Democracia (PPD) y el Partido Radical (PRSD), y la Alianza, integrada por la Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacional (RN). En las primarias de 2017, la competencia se dio en el Frente Amplio (FA), que incluía los partidos Revolución Democrática (RD), el Partido Humanista (PH) y el Partido Liberal (PL), además de una serie de grupos y movimientos sociales. Chile Vamos, la nueva denominación de la Alianza, mantuvo a la UDI y RN, y agregó a Evolución Política (Evópoli) y el Partido Regionalista Independiente (PRI). Para las primarias de 2021, los partidos se agruparon en dos grandes bloques: Apruebo Dignidad (AD), que aglutinó al Frente Amplio y a Chile Digno, con partidos como RD, Comunes (COM), Convergencia Social (CS), el Partido Comunista (PCCH), el Partido Igualdad (PI) y Federación Regionalista Verde Social (FRVS), y Chile Vamos, que incluyó a RN, la UDI, Evópoli y el PRI. * Posteriormente renunció y fue reemplazado por Evelyn Matthei (UDI). Fuente: elaboración propia con base en los datos del Servel.

En relación con los candidatos consagrados en las primarias,¹⁶ hay que decir que, en 2013 y 2017, en cada una de las dos coaliciones finalmente ganadoras -NM y Chile Vamos, respectivamente- se impuso el/la postulante natural (que además era un/a exmandatario/a y referente indiscutido/a de su espacio ideológico), por amplio margen sobre el resto de los precandidatos casi testimoniales presentados. Por consiguiente, es factible suponer, dado lo expuesto anteriormente, que tanto Bachelet en 2013 como Piñera en 2017 hubieran resultado consagrados como abanderados de sus respectivos conglomerados, utilizando cualquier otro mecanismo de nominación de candidaturas alternativo.¹⁷

En contraste, en las primarias de 2021, los triunfadores de sendas contiendas -contradiciendo incluso los pronósticos- fueron los menos orgánicos, además de ser los más moderados y más cercanos a la posición del votante mediano. A simple vista, esto último parecería indicar que esta vez sí se habría logrado el efecto buscado con la incorporación de las PAL, habiendo permitido competir en pie de igualdad a candidatos naturales con desafiantes internos popularmente aceptados. Sin embargo, la performance de sendos postulantes en las elecciones generales dejó expuestas falencias en sus condiciones de elegibilidad -otro de los beneficios presuntamente atribuibles a la utilización de este método (Ascencio y Chang, en prensa; Carey y Polga-Hecimovich 2006)-, en la medida en que en esos comicios tanto Boric como Sichel experimentaron una merma en su caudal de votación,¹⁸ quedando relegados al segundo y cuarto lugar respectivamente, y superados por postulantes que no se habían sometido al proceso de primarias previo (lo cual, como veremos a continuación, se vincula con otro de los elementos mencionados).

En este trabajo analizamos las tres ocasiones en las que se implementó el sistema de PAL en Chile (2013, 2017 y 2021). Esta normativa había sido ideada en un contexto de decadencia y cuestionamiento hacia las agrupaciones políticas existentes que, no obstante, se mantenían como los vectores centrales del sistema y contaban con una base de apoyo relativamente estable. De todos modos, con la excepción de su primera implementación, el instrumento de las PAL fue aplicado en un contexto histórico que -con el fin del binominal (que constituyó también un cierre de la forma de hacer política basada en dos coaliciones que dominaron el espectro político nacional), la consiguiente alteración de la oferta política, la crisis de las estructuras partidarias tradicionales y la profundización del descrédito de los partidos ante la ciudadanía de por medio- era radicalmente diferente al que se había tomado como referencia diez años atrás.

La utilización de las primarias como regla electoral, en términos generales, tiene como función garantizar la inclusividad de actores en el proceso de selección interna, pero a la vez requiere de ciertas cláusulas que limiten la participación exógena y que prevengan de efectos no deseados y de corolarios distorsivos. No obstante, en este trabajo pudimos observar que la incorporación de esta normativa en Chile había estado signada por un defecto de origen, altamente generalizado en el subcontinente, que consiste en la tendencia a incorporar reformas electorales sin contar con suficiente aprendizaje regional y sin efectuar una evaluación pormenorizada de las experiencias comparadas. Aquí vimos que, en Chile, los elementos específicos propios del diseño de primarias abiertas legales (PAL) adoptado no habían sido sometidos a una discusión suficientemente seria, ni a una confrontación de argumentos a favor y en contra, mediante los cuales podría haberse hipotetizado la emergencia de escenarios alternativos.

En esta investigación, comenzamos apuntando que el modelo de primarias abiertas como normativa electoral, en términos generales, requiere -como condición necesaria, aunque no suficiente- de determinadas piezas clave destinadas a maximizar las probabilidades de que los beneficios logrados superen los costos que implica. Construimos un dispositivo para evaluar los caracteres de una regla de primarias abiertas que previniera de los efectos no deseados de las PAC, sobre la base de cuatro ejes centrales: 1) congruencia entre selectorado potencial y selectorado real (difícilmente lograble sin un voto interno obligatorio); 2) simultaneidad completa; 3) restricciones y compensaciones efectivas a los derrotados de las primarias, y 4) pactos/agrupamientos estables. En efecto, el caso de Chile muestra que la combinación entre un sistema de PAL con voto interno voluntario, simultaneidad incompleta y ausencia de agrupamientos políticos estables produce determinados efectos que no se condicen ni con aquello a lo que se aspira con la implementación de primarias en general ni con los propósitos esbozados -cuanto menos en el plano teórico- por los ideólogos de la legislación chilena, en particular.

Todos los elementos mencionados dejan expuestas tanto las omisiones cruciales en la discusión subyacente a la incorporación de la ley de primarias abiertas como la ausencia de balance o evaluación posterior, ante la evidencia de la desnaturalización del sentido originario de la normativa electoral.

Para finalizar, cabe señalar aquí que los efectos detallados a lo largo de este trabajo pueden trascender el estudio de Chile y ser considerados para el debate concerniente a la aplicabilidad de este instrumento a otros casos regionales. Efectivamente, en el momento en el que se terminan de escribir estas líneas, en Argentina y en Perú se está discutiendo la eliminación o modificación de la ley de PASO (primarias abiertas, simultáneas y obligatorias) vigente. En el primer caso se propone, entre otros elementos, sustituir la simultaneidad completa allí existente por un esquema de simultaneidad incompleta (Abal Medina y Tullio 2023) como la de Chile (que, por su parte, también rige en Colombia, con efectos similares a los aquí observados). En consecuencia, consideramos que los hallazgos obtenidos en este trabajo contribuyen a ampliar la experiencia regional respecto de la temática sobre mecanismos de selección de candidaturas en general y primarias abiertas en particular, contemplando las diversas opciones que puede presentar la misma normativa y los efectos concretos diferenciales según cada contexto, siendo estos fundamentales en la discusión teórica y en el debate público continental.

En relación al caso chileno, dejamos planteado para futuras investigaciones el estudio de la aplicación de esta regla electoral luego de las modificaciones recientes (efectuadas tras los fracasados intentos de reformar la Constitución en 2022 y en 2023), en las que las primarias abiertas coincidirán con el voto obligatorio en elecciones generales, considerando el cambio de incentivos frente a esta normativa en un sistema de partidos en creciente fragmentación.