Clonación de mamíferos: regulación y participación pública en Argentina y Reino Unido

A edição gênica e a estrutura econômica da agrobiotecnologia global. Um olhar a partir dos países adotantes

Gene Editing and the Economic Structure of World Agrobiotechnology. A View from the Perspective of the Adopting Countries

Las posibilidades abiertas por los notables avances de la biología molecular en los años 70, que tuvieron como técnica más disruptiva a la ingeniería genética, derivaron hacia los años 90 en una innovación con carácter fundamental, el desarrollo de semillas transgénicas, cuya difusión, articulada con innovaciones complementarias de las industrias química y metalmecánica, transformó de un modo significativo tanto la dinámica de la industria semillera como la práctica productiva de buena parte de la agricultura mundial (James, 2017; Fukuda-Parr, 2006).

En estas condiciones, se fueron constituyendo nuevas relaciones de estructura entre un polo que tendió a concentrar la capacidad de apoyarse en esta nueva base de conocimiento para crear nuevos productos y difundirlos a nivel mundial y aquellos otros territorios que tendieron a asumir un papel de adoptantes de la tecnología fundamental, en muchos casos combinada con la capacidad de producir innovaciones complementarias. Los espacios principales del polo dominante son Estados Unidos y, en menor medida, Europa. Seis grandes empresas de esos países tendieron a monopolizar la fuerza de innovación en esta industria. El polo adoptante, aunque más heterogéneo, tuvo su epicentro en el continente americano, ya sea en el propio Estados Unidos (que, como se ve, ocupa un lugar predominante en las dos funciones de la estructura) como en los países del Cono Sur, con eje en Brasil y Argentina, región que se destacó por su función de adoptante temprano de las innovaciones fundamentales producidas en el polo dominante, pero también por sus avances parciales en el plano de las innovaciones complementarias (James, 2017; Sztulwark y Girard, 2016b).

En los últimos años, sin embargo, se verifican ciertos signos de agotamiento de la trayectoria innovativa asociada a la transgénesis vegetal y los cultivos transgénicos. Estos remiten tanto a la ausencia de nuevos eventos biotecnológicos con carácter disruptivo en el plano de las mejoras agronómicas como a las dificultades para difundir comercialmente los eventos que proveen mejoras en la calidad de producto y a los altos costos regulatorios que se derivan, al menos en parte, de un marco político-cultural con un alto grado de desconfianza (y, en algunos casos, rechazo) a la propia tecnología y al modelo productivo que se constituyó en torno suyo (PROCISUR, 2017; Sztulwark y Girard, 2016a). En ese marco, las posibilidades que se presentan en torno a un conjunto de nuevas técnicas de mejoramiento de cultivos que utilizan sofisticados mecanismos de biología molecular para cortar, insertar o silenciar secuencias de ADN, y de este modo “editar” el genoma de una planta, abren nuevas perspectivas para pensar la relación entre innovación fundamental y estructura económica en el caso de la agrobiotecnología mundial.

El objetivo principal de este trabajo es, en consecuencia, analizar los cambios en la estructura económica de la industria agrobiotecnológica mundial a partir de la difusión de la edición génica, y considerar, en ese marco, las implicancias que estos cambios pueden tener para pensar la trayectoria histórica de los países que hasta el momento han asumido un papel de adoptante de las innovaciones fundamentales.

El abordaje propuesto tiene como punto de partida la idea de que existen innovaciones que tienen un efecto de impasse sobre la dinámica de estructura existente. Son las innovaciones fundamentales.1 En esas condiciones emergen nuevos actores, estrategias y prácticas productivas que tienen el potencial de cuestionar la inmovilidad de las posiciones adquiridas en los distintos polos de una estructura. Sin embargo, la posibilidad de sacar provecho de ese impasse supone la capacidad de construir un sistema que pueda crear conocimiento con carácter disruptivo y de explotarlo económicamente a escala global a partir de una base empresarial propia. Condiciones que constituyen las barreras a la entrada para el ingreso de nuevos territorios al polo dominante de la estructura mundial.

El trabajo comienza con algunas referencias conceptuales necesarias para pensar la relación entre innovación y estructura económica, en una perspectiva que combina el enfoque de los sistemas de innovación con una caracterización de las condiciones de estructura mundial propias del capitalismo contemporáneo. A continuación, se presentan los rasgos principales de estructura que se fueron consolidando en la agrobiotecnología mundial a la partir de la emergencia y difusión de la ingeniería genética y los cultivos transgénicos. En la sección siguiente se considera la irrupción de la edición génica y se analizan los efectos de estructura que es posible visualizar en la etapa inicial de su difusión. Finalmente, las conclusiones del trabajo, que remiten tanto a los temas y problemas abiertos que deja la difusión mundial de la edición génica como a una reflexión sobre las implicancias que estos cambios tienen para el diseño de estrategias de cambio estructural en los países adoptantes.

Para pensar la relación entre innovación y estructura, un aporte clásico a considerar es el que establece Schumpeter en su famoso capítulo sobre “El proceso de la destrucción creadora” de Capitalismo, socialismo y democracia ([1942] 1996). Allí Schumpeter sostiene como tesis principal la idea de que la innovación es la causa fundamental que explica la dinámica de la estructura económica. En palabras del propio autor:

“El impulso fundamental que pone y mantiene en movimiento a la máquina capitalista procede de los nuevos bienes de consumo, de los nuevos métodos de producción y transporte, de lo nuevos mercados, de las nuevas formas de organización industrial que crea la empresa capitalista” (Schumpeter, [1942] 1996: 120).

Y, a continuación:

“… proceso de mutación industrial (…) que revoluciona incesantemente la estructura económica desde dentro, destruyendoininterrumpidamente lo antiguo y creando continuamente elementos nuevos. Este proceso de destrucción creadora constituye el dato de hecho esencial del capitalismo y toda empresa capitalista tiene que amoldarse a ella para vivir” (Schumpeter, [1942] 1996: 121).

Este aporte clásico de Schumpeter, que propone una relación causal que va de la innovación a la estructura económica, es un punto de partida indispensable para pensar la relación entre estos dos conceptos. Sin embargo, y en función de los objetivos que persigue este trabajo, dos problemas teóricos subsisten: i) siendo que la innovación es causa de la estructura, ¿cuáles son, en cambio, los factores de estructura que causan la innovación?; y ii) la concepción de estructura con la que pensaba Schumpeter, que se corresponde en lo fundamental con la dinámica del capitalismo mundial de la primera mitad del siglo veinte, ¿sigue siendo adecuada para pensar las condiciones de estructura en el capitalismo contemporáneo?

Para responder a la primera pregunta se puede partir de la distinción que establece el propio Schumpeter entre invención e innovación. En Ciclos económicos (1939), este autor sostiene que la invención es un fenómeno económicamente subordinado y, en buena medida, exógeno o autónomo del sistema económico. Es la función empresarial, la introducción de innovaciones, la que le da sentido económico a una invención. Pero, para Schumpeter, por sí sola, la invención no tiene ninguna significación económica.2 El hecho fundamental a considerar es que, desde el punto de vista de Schumpeter, llevar a la práctica una innovación es difícil y constituye una función económica peculiar que requiere aptitudes que solamente se dan en una pequeña fracción de la población .3 Desde el punto de vista de Schumpeter, es la dinámica del proceso de destrucción creativa lo que impulsa a la empresa capitalista a innovar. Sin embargo, en lo específico del proceso de innovación, no hay para este autor ninguna instancia que opere más allá de la subjetividad del propio empresario o de quien personifique la función empresarial (la conversión de un invento en una innovación). La estructura de este proceso está ausente.

Serán los autores neo-schumpeterianos y evolucionistas quienes darán unas décadas más tarde una respuesta a lo inconcluso del concepto de innovación en Schumpeter. Un aporte fundamental en esta dirección es el de sistema nacional de innovación (SNI), de autores como Lundvall (1992) o Nelson (1993), que se define como un conjunto de relaciones entre organizaciones e instituciones que dan un marco para el desarrollo, la difusión y el uso de las innovaciones. Lo interesante del concepto de SNI es el desplazamiento que produce en relación a Schumpeter. De la subjetividad inherente a la función empresarial (y de la empresa que opera como ámbito natural en el que se despliega esa función) a una trama de relaciones que opera por fuera de la empresa, pero que al mismo tiempo la atraviesa.

Esta dimensión estructural de la innovación se verifica en varios niveles de análisis, pero es particularmente significativa en la concepción que estos autores tienen del proceso de aprendizaje. Al tratarse de un proceso de naturaleza acumulativa, local (contexto específico) y en parte tácita, la frontera entre invención e innovación no es tan fácil de definir. El aprendizaje no es, en sentido estricto, ni un fenómeno interno a una organización ni plenamente externo. La propia dicotomía cae para dar lugar a otra comprensión del proceso, en el que la innovación es una propiedad emergente del sistema en el que la firma opera y cuya singularidad se constituye en tanto conjunto de rutinas y estrategias diferenciadas (Robert y Yoguel, 2010). De este modo, la innovación puede ser comprendida como efecto de una estructura. Y esa estructura puede ser nombrada, en términos evolucionistas o neo-schumpeterianos, como un sistema de innovación.

El segundo problema a considerar es el de las condiciones de estructura del capitalismo contemporáneo. En efecto, la referencia alude a cómo se estructuran las relaciones económicas en el espacio de la economía mundial. Y, en particular, sobre qué lógica se estructuran. El concepto puede ser pensado en distintos niveles de agregación, tanto a nivel global como en industrias o ramas de actividad particulares. Entre ellas, por ejemplo, la industria agrobiotecnológica mundial.

En este marco, el espacio de la economía mundial puede concebirse como un proceso de diferenciación entre sistemas de acuerdo a su capacidad para crear conocimiento (invención) y explotarlo económicamente a través del control de su difusión comercial (innovación). La articulación entre invención e innovación responde a un proceso en el que intervienen actores políticos de base territorial (tanto a escala local como nacional o supranacional) y una organización privada y global que opera más allá de las fronteras nacionales (Sassen, 2010). La diferenciación de sistemas de innovación da lugar a una estructura de la economía mundial con jerarquías, tanto si se la considera en general como al interior de ramas o industrias específicas. En el polo dominante se ubican los sistemas capaces de producir y gestionar a nivel mundial innovaciones de tipo “fundamental” o “con carácter arquitectónico” (Altenburg et al., 2008). Esta fuerza de innovación potenciada puede objetivarse en el desarrollo tanto de nuevas técnicas productivas como de nuevos diseños dominantes (Sztulwark, 2019).

En el otro polo de la estructura se ubican los sistemas de innovación que (por razones históricas, económicas y políticas) no están en condiciones de disputar el liderazgo innovativo mundial y quedan relegados a una función de adoptante de las técnicas y diseños producidos en el polo dominante de la estructura. La adopción temprana de la innovación combinada con menores costos de producción puede permitir a estos espacios obtener una ventaja competitiva en el mercado mundial. A su vez, en los sistemas periféricos la dinámica innovativa asume rasgos particulares. Se produce innovación, pero de un carácter diferente. Por un lado, la adopción de una tecnología siempre demanda algún tipo de innovación incremental o adaptativa. Por otro, estos sistemas pueden desarrollar la capacidad para realizar innovaciones secundarias (complementarias a la innovación fundamental), que suponen avances parciales en las tecnologías de proceso o el desarrollo de algún nuevo atributo de un producto ya existente (Altenburg et al., 2008; Breznitz y Murphree, 2010). En este sentido, la estructura de la economía mundial admite estratificaciones y procesos de diferenciación al interior de cada uno de los polos.

Si un rasgo fundamental de la dinámica del capitalismo contemporáneo consiste en un proceso de diferenciación entre sistemas, entonces resulta necesario considerar cómo se estructuran las relaciones entre los actores de ambos polos. La respuesta que una parte de la teoría económica contemporánea dio a este fenómeno es el de “cadena global” (Gereffi, 1996; Kaplinsky, 2000). Se trata de un dispositivo organizacional (que tiene como órgano ejecutivo a una “firma líder”) que permite gobernar un sistema segmentado a nivel productivo y disperso (aunque no de un modo uniforme) a nivel espacial. Esta segmentación responde a las ventajas de especialización vertical que surgen de una nueva división global del trabajo que se despliega a partir del mismo proceso de diferenciación de sistemas de innovación. Esta nueva estructura de gobierno privada y global, sin embargo, no opera de un modo autónomo. Tiende a enlazar sus estrategias económicas con las del poder de las unidades políticas territoriales y de las instancias internacionales a través de las que éstas operan (Sassen, 2010). Las cadenas productivas y las redes políticas globales gobiernan la dinámica de la estructura mundial, desplegando la fuerza de innovación que surgen de los sistemas de innovación más desarrollados y estableciendo las reglas con las cuales esas fuerzas económicas se imponen como dominantes (Fernández, 2016).

En suma, la relación entre innovación y estructura asume en el capitalismo contemporáneo una creciente complejidad. De un lado, la innovación en tanto impulso fundamental del proceso de destrucción creativa se constituye en causa de la estructura. En el caso de la biotecnología agrícola es posible pensar, por ejemplo, cómo a partir de la difusión de las técnicas de ingeniería genética y del desarrollo de semillas modificadas genéticamente, se fueron diferenciando los sistemas de innovación y las estrategias empresariales que explotan económicamente ese nuevo potencial productivo. La innovación como acontecimiento que produce nuevas condiciones de estructura. Pero, a su vez, la innovación puede tener repercusiones que desestructuran las relaciones existentes. Esto es: producir un impasse de la estructura, que abre nuevas posibilidades para que territorios específicos puedan cambiar de posición en la jerarquía mundial.

Los avances de la moderna biotecnología, y en particular de aquellas técnicas orientadas a la modificación genética de cultivos, representan un hito de gran relevancia a la hora de comprender los cambios históricos en la actividad productiva de mejoramiento vegetal. Un conjunto de innovaciones efectuado en condiciones de una estructura territorial particular, pero con efectos estructurantes sobre la dinámica del complejo agrobiotecnológico mundial. El punto de partida para la caracterización de este proceso es la descripción de cómo, a partir de una nueva base de conocimiento (“la moderna biotecnología”), se crearon nuevas técnicas productivas con un carácter disruptivo (en particular, “la ingeniería genética”) que, a su vez, fueron la condición de posibilidad para el desarrollo de nuevos productos (“los cultivos transgénicos”) de amplia difusión mundial. La articulación de estos productos con un conjunto de innovaciones complementarias en los campos de la agronomía, la agroquímica y la metal-mecánica, y la configuración de nuevas condiciones en el plano institucional y regulatorio, dieron impulso a un nuevo modelo de producción agrícola estructurado sobre la base del comando innovativo de un conjunto de actores de base privada y global, hecho que marca un punto de inflexión histórico en la dinámica de la agrobiotecnología mundial (Parayil, 2003).

El interés por el mejoramiento de los cultivos, por supuesto, no es nuevo. El estudio de la genética como ciencia, sin embargo, comenzó recién a comienzos del siglo XX, cuando biólogos como De Vries, Correns y Tschermak redescubrieron las leyes de la herencia que había dado a conocer Mendel en 1866. Luego, uno de los hitos más importantes en el campo de la biología molecular ocurrió en 1953, a partir del descubrimiento por parte de Watson y Crick de la estructura de doble hélice de la molécula de ADN, que permitió conocer cómo es el proceso de reproducción de los genes y el mecanismo de transmisión de la información genética de padres a hijos (Watson, 1968). Este fue el inicio de la genética moderna que, junto con los experimentos de Boyer y Cohen, dieron lugar al primer organismo con ADN recombinante en 1973 y, de ese modo, posibilitaron un paso fundamental para el desarrollo de la moderna biotecnología, y de lo que constituye su técnica fundamental: la ingeniería genética (Rifkin, 1998).

La conformación de esta nueva base de conocimiento implicó una importante ruptura con las formas tradicionales de mejoramiento de cultivos. Una planta transgénica es aquella en la cual se ha introducido uno o varios genes nuevos o en la que se ha modificado la función de algún gen propio (Bisang et al., 2006). La transgénesis, como método de mejoramiento vegetal, es una técnica que ha revolucionado el mecanismo por el cual se transfiere la información genética entre organismos vivos. En comparación con las técnicas convencionales de mejoramiento vegetal, en las que el mecanismo se efectuaba mediante repetidos intentos de prueba y error sin el control sobre los genes transferidos, la transgénesis permitió la modificación controlada y dirigida del genoma.4 Esta técnica no sólo proporcionó mejoras en la precisión de las modificaciones, sino que, a través de la incorporación de genes de otras especies, habilitó la posibilidad de realizar cambios en el genoma que nunca podrían haberse efectuado por sí solos en la naturaleza (Sovova et al., 2016).

El desarrollo de la moderna biotecnología supone, a su vez, una transformación interna en la propia industria de mejoramiento vegetal, cuyo eje fundamental es la segmentación tecnológica y económica entre las tareas de diseño y transformación del genoma de la planta, por un lado, y las actividades del mejoramiento genético convencional y de reproducción, por el otro. Aunque la primera etapa es dependiente de la segunda, ya que un evento biotecnológico sólo puede difundirse exitosamente si está incorporado (“introgredido”) en un germoplasma adecuado a las condiciones particulares de un territorio específico, entre una y otra media una diferenciación cualitativa: la base de conocimiento sobre la que se apoya y las exigencias económico-organizacionales que la difusión comercial del producto demanda. La primera constituye una innovación fundamental que opera un nuevo punto dominante en la estructura. La segunda, en cambio, aunque pre-existente, adquiere un carácter complementario (Sztulwark, 2012) . 5

Los primeros desarrollos de cultivos modificados genéticamente comenzaron a realizarse en la década del 80 (Fukuda-Parr, 2006; Qaim, 2015). Hacia 1986 ya se realizaban pruebas de campo en Estados Unidos y Francia con cultivos transgénicos de tabaco (James y Krattiger, 1996), pero recién a mitad de la década del 90 estos desarrollos lograron instalarse en el mercado de insumos agrícolas. Según los datos brindados por el International Service for the Acquisition of Agri-Biotech (ISAAA), hasta 2017 se encontraban aprobados 493 eventos transgénicos diferentes en el mundo que ocupaban un total de 189,8 millones de hectáreas sembradas (James, 2017). Los principales cultivos sobre los que se han desarrollado variedades modificadas genéticamente son el maíz, el algodón, la papa, la canola argentina y la soja. En efecto, como se observa en el Gráfico 1, el 83,6% del total de eventos aprobados fueron desarrollados en alguno de estos cinco cultivos. Asimismo, si bien existe un amplio abanico de mejoras que pueden realizarse en los cultivos transgénicos, los principales rasgos que han sido conferidos a las semillas modificadas tienen como objetivo proveer mejoras en el proceso de producción agrícola. Ellos son la tolerancia a herbicidas y la resistencia al ataque de insectos. Casi el 70% de las semillas transgénicas desarrolladas incorporó alguno o ambos rasgos.6 En cambio, los eventos que incluyen modificaciones en la calidad del producto, como por ejemplo mejoras de tipo nutricional, no han logrado, a menos hasta el momento, difundirse exitosamente a nivel comercial. A pesar de que muchos de ellos se encuentran aprobados para su comercialización, razones de orden económico, político y cultural han limitado su difusión (Sztulwark y Girard, 2016a).

Gráfico 1
Eventos transgénicos aprobados a nivel mundial por cultivo (1992-2017)

Desde un punto de vista espacial, la adopción de cultivos transgénicos no ha sido homogénea a nivel mundial. En la Tabla 1 puede observarse cómo Estados Unidos se destaca como el principal país adoptante, con un 40% de la superficie global sembrada con transgénicos. Sin embargo, los países de América del Sur (Brasil, Argentina, Paraguay, Bolivia y Uruguay, entre otros) alcanzaron en forma conjunta el 42% del total. Entre ellos se destaca fuertemente la preponderancia de Brasil y Argentina, que concentran el 39%. Otro espacio geográfico en el que la adopción de esta tecnología ha sido importante es Asia. En efecto, India, Pakistán y China, en conjunto, explican el 9% de la superficie sembrada con cultivos transgénicos. Un punto a destacar es que, de los 24 países que sembraron este tipo de cultivos en 2017, 19 de ellos son países en desarrollo.

Tabla 1
Superficie total sembrada con cultivos transgénicos en 2017 por país (en millones de hectáreas)

En cambio, desde el punto de vista del desarrollo de los productos, se verifica una realidad diferente. Los actores económicos que dominan el desarrollo y la comercialización de eventos transgénicos son, en lo fundamental, un acotado conjunto de empresas multinacionales, que tienen sede en aquellos países en los que se dieron las condiciones de estructura para el impulso de la innovación fundamental. En el Gráfico 2se destaca que, de los 493 eventos transgénicos aprobados hasta 2017, el 94% fue desarrollado por empresas transnacionales y otras instituciones de países desarrollados. Sólo 29 eventos transgénicos aprobados fueron desarrollados por empresas o instituciones ubicadas en países en desarrollo.7

Gráfico 2
Eventos transgénicos aprobados a nivel mundial por país desarrollador (1992 a 2017)

Por lo tanto, si la estructura de la agrobiotecnología mundial tendió a constituirse a partir de dos funciones diferenciadas —el desarrollo de la innovación fundamental, por un lado, y la adopción y adaptación a condiciones locales, por el otro—, la cuestión fundamental a considerar alude a las condiciones de estructura que posibilitaron a un conjunto de actores monopolizar esa fuerza de innovación disruptiva a nivel mundial. Esas condiciones, como fue propuesto en la sección previa, remiten a las características de un sistema de innovación en el que se articulan la actividad de invención con la de innovación y, por lo tanto, las tareas de creación de nuevo conocimiento con aquellas de tipo económico-organizacional necesarias para comandar su difusión comercial a nivel global.

La difusión de la moderna biotecnología tuvo la impronta del sistema de innovación de Estados Unidos. Aunque se dio de un modo paralelo y complementario a la trayectoria que ocurrió en algunos países de Europa, el núcleo fundamental de esta innovación se dio en aquel país a partir del desarrollo de una novedosa configuración de condiciones político-institucionales, culturales, organizacionales y económicas que permitieron una vinculación sistemática entre la esfera de producción de conocimiento y la de producción de mercancías. Hay ahí un punto de novedad. Aunque se trata de una característica general del propio sistema nacional de innovación de Estados Unidos (Nelson y Wrigth, 1992), esta relación adquiere su propia especificidad en el plano de la agrobiotecnología (Parayil, 2003).

Dos decisiones políticas tomadas durante los años 80 en Estados Unidos dan cuenta del nuevo marco institucional en el que va a operar este modo singular de vincular las actividades de invención con la innovación en este país: por un lado, la Corte Suprema de Estados Unidos extendió la protección de las patentes a los organismos vivos; por otro, el Congreso aprueba el Acta Bayh-Dole, que les permitió a las universidades y las pequeñas empresas poseer las patentes de las invenciones realizadas con la utilización de fondos federales (Drahos y Braithwaite, 2002).

En el plano específico de la esfera de creación de conocimiento científico, el protagonismo de las universidades y centros de investigación de este país fue muy significativo. Los avances pioneros en la ingeniería genética corresponden, en lo fundamental, a los trabajos de Boyer en la Universidad de California y de Cohen en la Universidad de Stanford, quienes en 1973 obtuvieron el primer organismo con ADN recombinante. Al año siguiente, la Universidad de Stanford inició una solicitud de patente por esta técnica, que fue concedida en 1980 sólo en Estados Unidos y a partir de la cual se creó un programa pionero de licencias (Egelie et al., 2016). 8 La patente expiró en 1997, fue licenciada a 468 empresas (73 licencias fueron otorgadas en los primeros cuatro meses de la patente) y le reportó a la Universidad de Stanford una ganancia de 254 millones de dólares (Pellegrini, 2013; Feldman et al., 2005).

El conjunto de herramientas necesarias para el desarrollo de cultivos transgénicos no se limitó a la técnica patentada por la Universidad de Stanford. Demandó, por el contrario, un conjunto de técnicas complementarias, que pueden clasificarse en “habilitantes” o “por rasgos” (Graff et al., 2003a). Las primeras incluyen las herramientas que permiten desarrollar un nuevo cultivo transgénico (métodos de transformación, marcadores de selección y promotores constitutivos), mientras que las segundas generan las bases genéticas para nuevas funcionalidades (promotores específicos, secuencias de direccionamiento y genes que confieren nuevas características). Si bien las instituciones del sector público de Estados Unidos participaron del desarrollo de ambos grupos de técnicas, algunas patentes clave fueron licenciadas de forma exclusiva a empresas del sector privado.9

Esta tendencia a la privatización de las principales técnicas agrobiotecnológicas, sumada a las características propias del proceso de investigación y desarrollo y de regulación de un cultivo transgénico, son elementos que actuaron como una barrera a la entrada para que empresas de menor tamaño o instituciones públicas puedan dominar la etapa de difusión comercial de estos productos.10Ese proceso tuvo una gran incidencia sobre la configuración empresarial del complejo agrobiotecnológico de Estados Unidos.11 A su vez, y de acuerdo con Graff (2003b), el aumento de los costos derivados de la dispersión de la propiedad de los activos intelectuales en múltiples empresas independientes, impulsó un proceso de gestión estratégica de las patentes que estuvo en la base del proceso de reestructuración económica que se verifica a partir de los años 90 en esta industria, cuando se produce el ingreso de grandes corporaciones de la industria química. El resultado de este proceso fue una elevada concentración económica de la industria, que pasó a estar dominada por seis grandes empresas, tres de Estados Unidos (Monsanto, DuPont y Dow) y tres de Europa (Bayer, Syngenta y Basf), que asumieron una posición oligopólica en el mercado mundial de semillas e insumos agrícolas. Hasta 2017 estas seis empresas desarrollaron el 81% de los eventos transgénicos aprobados a nivel mundial. En el Gráfico 3se puede observar cómo se distribuye el desarrollo de estos 402 eventos entre ellas.

Gráfico 3
Eventos stransgénicos aprobados a nivel mundial por empresa desarrolladora (1992 a 2017)

A pesar del grado de concentración existente, en 2015 comenzó una nueva ola de fusiones y adquisiciones que comprometió a todas las grandes corporaciones de la industria agrobiotecnológica de Estados Unidos y Europa, con la excepción de BASF. A fines de ese mismo año comenzó el proceso de fusión, que concluyó en agosto de 2017, entre las empresas norteamericanas Dow y DuPont para la conformación de un nuevo grupo empresarial, DowDuPont, que alcanzó un valor bursátil de 130.000 millones de dólares. La división agrícola de esta empresa fue recientemente denominada Corteva Agriscience. En febrero de 2016, la firma europea Syngenta fue adquirida en 43.000 millones de dólares por ChemChina, una empresa química propiedad del Estado chino. Por último, en septiembre de 2016, Bayer acordó la compra de Monsanto en 66.000 millones de dólares. Sin embargo, algunas de estas operaciones aún se encuentran en curso debido a los requerimientos impuestos por las autoridades antimonopolio que, en algunos casos, exigen a las empresas que realicen desinversiones en ciertos mercados muy concentrados (Bonny, 2017).

De este modo, se presenta un nuevo escenario de la estructura industrial de la agrobiotecnología mundial. A pesar de la existencia de países que, a lo largo del período de difusión de la tecnología, han logrado desarrollar ciertas capacidades nacional de innovación en ese campo —como, por ejemplo, India, Australia, Japón, Brasil o Argentina—, los centros territoriales del polo dominante se ubican en Estados Unidos (Dow-DuPont) y Alemania (Bayer-Monsanto), al que se suma, en carácter de núcleo emergente, China (ChemChina-Syngenta), país que ha realizado en esta industria la adquisición de un firma extranjera más grande de su historia.

En las causas que explican este proceso se mezclan razones de coyuntura con otras de más largo alcance. Entre las primeras hay que ubicar, en primer lugar, la fuerte caída de los precios de los productos agrícolas, que habían alcanzado niveles muy altos en los años previos, lo que impactó sobre las ventas en los mercados de semillas y agroquímicos. A su vez, la existencia de bajas tasas de interés durante 2016, favoreció el financiamiento de estos procesos de fusión y adquisición (Clapp, 2017). Desde una perspectiva de largo plazo, lo que se verifica es la maduración de la innovación fundamental que había marcado el comienzo de una nueva trayectoria tecnológica. En efecto, la persistencia de muy elevados costos de investigación y desarrollo, regulación y de gestión de la propiedad intelectual contrasta con las dificultades que esta tecnología ofrece para generar nuevas innovaciones con un impacto productivo significativo (PROCISUR, 2017). Particularmente relevante es el hecho de que los eventos transgénicos que ofrecen modificaciones que afectan a la calidad del producto no hayan logrado llegar exitosamente al mercado. En ese marco, los nuevos eventos que se derivan de la transgénesis vegetal vienen quedando reducidos a mejoras en la eficiencia de los rasgos que ya se encuentran ampliamente difundidos entre los productores, pero no en la inserción de algún elemento disruptivo. En estas condiciones específicas, la edición génica pugna por posicionarse como nueva innovación fundamental de la agrobiotecnología mundial.

En los últimos años se ha producido un avance significativo en el desarrollo de las técnicas de ingeniería genética. Nuevos conocimientos tecnológicos han posibilitado la creación de técnicas que permiten el mejoramiento de los cultivos sin la necesidad de introducir un gen foráneo en la semilla que se quiere modificar. Estas nuevas técnicas de mejoramiento de cultivos (NBT, por sus siglas en inglés) dan por resultado plantas que no pueden distinguirse de otras que fueron obtenidas por medio de técnicas de mejoramiento convencional, y que tampoco son transgénicas, ya que no se les ha añadido un gen de otra especie (Kanchiswamy et al., 2015).

Las NBT incluyen una gran variedad de técnicas, dentro de las que se encuentran, conformando un subgrupo, aquellas que permiten la edición de genes.12 Las técnicas de edición génica se pueden utilizar para introducir distintos tipos de mejoras en los cultivos, ya sea tanto para potenciar cualidades existentes como para incluir nuevas propiedades en las plantas. Estas técnicas se destacan, a su vez, por su gran potencial para reducir los tiempos y los costos del proceso de mejora vegetal (PROCISUR, 2017). Asimismo, este subgrupo se diferencia de las otras NBT por la gran cantidad de patentes que existen sobre ellas (Lusser et al., 2012).

A grandes rasgos, la edición génica se lleva a cabo mediante la inserción, sustitución, eliminación o interrupción de secuencias de ADN, utilizando nucleasas como “tijeras moleculares” que cortan el ADN en un lugar determinado y permiten su edición (Arujanan y Aldemita, 2015). El uso de esta herramienta permite alcanzar una mayor precisión y velocidad en la modificación del genoma de una planta que aquella que se obtenía a través de la transgénesis vegetal. Esto se debe a que por medio de la transgénesis no puede controlarse el lugar específico de inserción del transgén en el ADN, por lo que esta se realiza al azar. Por lo tanto, es necesario realizar una gran cantidad de repeticiones hasta hallar los eventos en los cuales dichas inserciones no generen interferencias con otros genes y se expresen de la forma esperada. En cambio, la edición génica permite dirigir segmentos del ADN a sitios del genoma donde se sabe que éste funcionará como se espera y que no interferirá con el funcionamiento de otros genes aledaños (Arujanan y Aldemita, 2015; Kamthan et al., 2016).

El carácter disruptivo de la edición génica a nivel tecnológico abre nuevos interrogantes acerca del impacto estructural que su difusión puede provocar sobre la dinámica económica de la agrobiotecnología mundial. A pesar del carácter temprano de su difusión, es posible analizar las condiciones de estructura que se van desplegando en esta fase inicial de su desarrollo, y considerar, sobre esa base, algunas implicancias preliminares para los países que se integran a esta estructura mundial a partir de una posición de adoptante.

3.3. ¿Impasse en la estructura?

La difusión de la edición génica (y por lo tanto el análisis de su impacto sobre la estructura de la agrobiotecnología mundial) es un proceso incipiente e incompleto. De hecho, el acto de innovación en sentido estricto —esto es: la introducción comercial de un nuevo producto al mercado— todavía no fue realizado salvo como excepción. Sin embargo, en esta etapa temprana de su desarrollo, se viene constituyendo, en torno de la gestión de la propiedad intelectual, un conjunto de relaciones entre los agentes que dominan diferentes instancias del ciclo de vida de una tecnología. La pregunta a considerar en este punto es si el modo en que se estructura esta trama de relaciones en el caso de la edición génica presenta diferencias significativas respecto de aquella que se estableció en torno de la transgénesis vegetal. Esto es, si es posible identificar signos de un impasserespecto de aquella estructura.

El primer contraste alude al modo en que se vinculan los actores que operan en las instancias de invención y de innovación. En el caso de la transgénesis, los inventores nunca lograron alcanzar un alto grado de dominio sobre la difusión de la tecnología fundamental, en parte por el hecho de que la patente de la técnica de ADN recombinante, propiedad de la Universidad de Stanford, expiró en 1997, pocos años después de que comenzara el auge de los cultivos transgénicos, pero también porque el mecanismo de otorgamiento de licencias adoptado no implicó un gran costo ni una barrera a la entrada significativa para el uso comercial de los agentes de la innovación: las empresas que desarrollaban semillas transgénicas.

En el caso de la edición génica, la situación pareciera ser diferente. Los actores que desarrollaron la tecnología fundamental, en este caso las herramientas de edición génica, son capaces de ejercer un alto grado de control económico sobre su difusión. Las universidades que crearon las técnicas TALEN y CRISPR, y que poseen las patentes sobre ellas, optaron por el establecimiento de un sistema de licencias exclusivas que, en la mayoría de los casos, fueron otorgadas a desprendimientos empresariales (spin-offs) de sus propias instituciones. Estos spin-offs utilizan las técnicas de edición génica para el desarrollo de sus propios productos, pero también otorgan sublicencias (exclusivas o no) a otras empresas que solicitan acceso al uso de la técnica. Puede observarse, según lo detallado anteriormente, que las empresas que hasta el momento obtuvieron sublicencias para la utilización de estas técnicas en el campo de uso agrícola son grandes corporaciones como Monsanto, Bayer y DuPont.

En el caso de las técnicas ZFN y ODM, la situación es diferente porque son técnicas que no fueron desarrolladas por universidades, sino por empresas. En este punto no se descarta el vínculo universidad-empresa, pero el hecho a destacar es que esa relación no estuvo mediada por un desprendimiento empresarial controlado por la universidad. Esto implicó que las empresas desarrolladoras pudieran optar por licenciar sus técnicas de forma exclusiva a otras empresas, otorgar licencias no exclusivas, o bien directamente desarrollar ellas mismas las semillas editadas. Sin embargo, a pesar de la modalidad diferente, el rasgo de estructura se mantiene: ya sea una empresa vinculada a una universidad o independiente, los propietarios de la invención de las técnicas de edición génica lograron establecer el control económico sobre la difusión comercial de la innovación.

El segundo elemento a considerar tiene que ver con los agentes de la innovación, esto es, con las empresas u organizaciones públicas que tuvieron acceso a las técnicas de edición génica con el fin de desarrollar nuevos productos. En algunos casos, estas empresas desarrollaron plataformas tecnológicas más complejas, para las que luego otorgaron sublicencias a otras empresas del sector. En este segmento, al igual que en el caso de los transgénicos, se destaca la participación de las grandes empresas de la agrobiotecnología mundial. También se verifica (Figura 1) la aparición de empresas u organismos de menor poder económico, pero que han logrado jugar un papel relevante en esta etapa inicial de la difusión de la edición génica, porque lograron combinar los elementos fundamentales para el desarrollo de un nuevo producto: el acceso a la técnica fundamental y el desarrollo de capacidades tecnológicas para su uso, esto es: el entendimiento de los genomas, de la identificación de los genes y sus reguladores, y de su impacto sobre en el fenotipo (PROCISUR, 2017).

Figura 1
Los agentes de la innovación: usuarios de las técnicas de edición génica

Esta apertura a nuevos actores constituye lo propio del ciclo inicial de toda nueva tecnología disruptiva, en tanto hasta que la innovación no adquiere el carácter de diseño dominante de la industria, no se consolidan los activos complementarios relevantes para su explotación económica. Esta característica define, según la expresión de Pérez (2001), una ventana de oportunidad temporal para el ingreso de nuevos actores, al menos hasta el momento en que la maduración del ciclo de vida de la innovación redunde en un aumento significativo de las barreras a la entrada en la industria.

El tercer punto de comparación remite al vínculo entre los actores de la innovación fundamental y los de las innovaciones complementarias. En el caso de la transgénesis, y en el marco de las dificultades operadas para que los inventores controlen la difusión comercial de la técnica de ADN recombinante, los agentes de la innovación fundamental —esto es, aquellas empresas que utilizaron la transgénesis vegetal para el desarrollo de eventos biotecnológicos— tendieron a patentar los genes modificados y a desarrollar, sobre esa base, nuevos productos articulados en el marco de un paquete tecnológico más amplio. Pero, como por la propia naturaleza de la actividad de mejoramiento vegetal un evento transgénico no puede difundirse si no es en el marco de un material genético de elite adaptado a las condiciones edáficas de un territorio particular, los agentes de la innovación optaron por un control vertical de la industria semillera, ya sea a través de acuerdos de licenciamiento o a través de un acelerado proceso de integración vertical (Kalaitzandonakes y Zahringer, 2018).

En el caso de la edición génica, dado el carácter temprano de su difusión, aún no es posible establecer cómo se dará el vínculo con el resto de los actores que se ubican en las etapas aguas abajo de la industria. Kalaitzandonakes y Zahringer (2018) sostienen que la difusión de la edición génica se dará en el marco de una mayor complementariedad con otras plataformas tecnológicas y, en particular, con aquellas relacionadas con las técnicas de agricultura de precisión. Desde este punto de vista, habría que esperar para esta etapa que prevalezca el efecto integración horizontal por sobre el de integración vertical. Sin embargo, la tendencia hacia una mayor especialización vertical en la industria de mejoramiento vegetal dependerá crucialmente de las condiciones institucionales que regulan la propiedad intelectual en los países adoptantes de la innovación.

La difusión de la edición génica es un hecho disruptivo desde un punto de vista tecnológico y como tal, ofrece nuevas perspectivas para pensar su efecto sobre la dinámica económica de la industria agrobiotecnológica mundial. Sin embargo, no sería la primera vez que una promesa de este tipo encuentra dificultades para expresar todo su potencial en el plano productivo. Algo de esa limitación se hizo presente en el caso de las técnicas de ADN recombinante y el desarrollo de semillas transgénicas (PROCISUR, 2017). En la etapa inicial de su desarrollo, la difusión de la edición génica está marcada por la incertidumbre acerca de su efecto real sobre la estructura.