Introducción

Tratar de develar el neoestructuralismo, resulta por cierto una tarea ciclópea. Una densidad de temas, construidos durante 30 años de estudios y escritos, requieren de una estrategia para el lector interesado. En principio, el neoestructuralismo puede subsumirse básicamente en los tres manuales denominados “la trilogía de la CEPAL”, publicados entre 2010 y 2014. Sin embargo, existen múltiples trabajos previos realizados por varios autores, entre los cuales es válido nombrar a: Ricardo Ffrench-Davis, Osvaldo Sunkel, Osvaldo Rosales, Theotonio dos Santos, Sergio Bitar, Nora Lustig y Fernando Fajnzylber, quienes a partir de la década de 1990 han aportado la dinámica propia de un movimiento científico, comprometido con la realidad de la región, y por lo tanto, de fluida internalización para quienes deseen tener una panorámica del subdesarrollo periférico y de políticas concretas para su remisión.

La variedad de temas desplegados por el neoestructuralismo constituye un menú suculento. Si se repasan los documentos, es posible mencionar entre los conceptos cultivados, los siguientes: medio ambiente y cambio climático; política y arquitectura estatal y global; distribución, pobreza, bienestar, equidad e igualdad; políticas para el desarrollo en sus diversas dimensiones: macroeconómica para el crecimiento estable; industrial para el cambio estructural; social, meso y microeconómica, Pymes, tecnológicas, productivas, energéticas para la sostenibilidad y endogeneidad; gasto público, transferencias y estructura tributaria; mercado de capitales; empleo, heterogeneidad estructural, convergencia y productividad; territorio, privaciones, segregación urbana, desarrollo local y brechas territoriales; brechas internas, externas, salariales, educativas; instituciones; género; etnias; inclusión; pactos sociales, laborales y Estado deliberativo, entre otros.

El trabajo no abarca la historia del pensamiento neoestructuralista, sino solo un recorte referido a temas y no a autores. Y estos temas escogidos en maridaje a una problemática: la marginalidad y subcapitalización de ciertas regiones dentro del desarrollo periférico.

Existen en la periferia, territorios que no han logrado el despegue en términos de Rostow; no han conseguido alcanzar estándares mínimos de crecimiento industrial que les permita dinamizar sus mercados de trabajo. Son, en algún sentido, sociedades tradicionales dado su sesgo hacia los recursos naturales, y dentro de lo rural, en relación con la supremacía de la economía familiar de subsistencia, con altas tasas de natalidad y de emigración de su población. Los flujos de mano de obra y el mercado de trabajo, sirven para regular el trabajo rural de baja productividad, mudándolo a ocupaciones urbanas precarias, pero sin modificar el signo de subsistencia. Proceso que en este artículo se denomina: terciarización forzada.

Ninguna escuela de pensamiento ha abarcado la situación que plantean estas regiones, ni siquiera la cepalina, más allá de su vasta proliferación por toda América Latina. En Argentina, el Norte Grande se integra, en su mayoría, por provincias con las características mencionadas. Se han seleccionado del extenso contenido del neoestructuralismo, aquellos temas que aportan a la trama de los territorios marginales de naciones periféricas, en los cuales el cambio estructural en pos de la igualdad, juega un rol central[1].

Se realiza un escueto repaso de la evolución del pensamiento neoestructuralista, para continuar con los contenidos elegidos. Al tema de la igualdad se le concede un lugar primordial, por tres motivos. Uno de ellos es que resulta central para el estudio de la problemática de los territorios subcapitalizados en naciones periféricas. Otro factor lo constituye el hecho que el tema de la igualdad representa el núcleo –junto al cambio estructural- de la propuesta renovada de desarrollo de la CEPAL. Finalmente, porque la vinculación entre crecimiento y desigualdad continúa siendo un tema actual y eje de un debate abierto y esencial en torno al progreso de las sociedades pobres o con menor nivel de ingreso per cápita[2].

El trabajo se propone un abordaje interpretativo en relación con los temas seleccionados. Se elabora una esencial disquisición respecto a aspectos conceptuales sobre los términos igualdad y equidad, que remiten a una disputa de paradigmas. En este sentido emergen los argumentos sobre los cuales se edifican dos pensamientos económicos antagónicos: el neoestructuralista y el neoliberal.

La evolución del paradigma

El Estructuralismo tuvo su fase triunfal en la escena global entre 1960 y 1970, cuando la figura de Prebisch emerge en el firmamento global, como artífice y primer Secretario Ejecutivo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), precursora de la Organización Mundial de Comercio (OMC). La CEPAL impone las condiciones con el documento más influyente, tanto en la Ronda de Ginebra como de Delhi (1964 y 1968, respectivamente): “Hacia una nueva política comercial para el desarrollo” (CEPAL, 1998), o más conocido como “Informe Prebisch”. Este escrito, según Peter Thomas Bauer -uno de los máximos exponentes del liberalismo económico-, “…definió el tono de la conferencia, determinó en gran parte su agenda, e influyó sustancialmente en sus proposiciones” (1983:323).

Coincidente con la etapa de oro del capitalismo keynesiano en los países centrales, se reproducía en la esfera latinoamericana la aplicación de estrategias de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), bajo el precepto del cambio estructural.

La etapa de capitalismo keynesiano y desarrollista se interrumpe durante la década de 1970, debido principalmente a los problemas estanflacionarios que afectaron al capitalismo global a partir de la crisis del petróleo en 1973, y al fracaso de los procesos de ayuda a la inversión con planificación central, en los países periféricos (Easterly, 2001).

En este marco, resurge en el mundo el pensamiento clásico renovado, bajo la denominación de “neoliberalismo”, con el liderazgo intelectual de Arnold C. Harberger y Anne O. Krueger (Guillén Romo, 2005). En paralelo, en relación con desarrollo en Latinoamérica, irrumpe esta ola de economía de mercado que ataca el industrialismo y la participación del Estado, basado en los efectos negativos de la distorsión de precios y de las políticas estatales procíclicas y con una mirada moralista respecto al papel de lo “público” en un mundo global. No solo se requerían un sinceramiento de precios, sino libre comercio y achicamiento del Estado (Lefever, 1991).

El Estructuralismo se repliega y comienza a digerir el golpe y producir su simbiosis –intramuros-, ante el desafío de adecuar su pensamiento al imperio del Consenso de Washington. Durante 1980 se ubican los primeros ensayos con elementos conceptuales propios y renovados, a partir de una lectura de la realidad global, pero alejados parcialmente del ideario original de la CEPAL, en especial en lo amplia referido al cambio estructural y la macroeconomía, ponderando, por el contrario, el corto plazo y la relevancia del nivel micro y mesoeconómico (Bielschovsky, 2009).

En el plano de la política económica, las reformas hacia el mundo global, propuestas por el neoliberalismo durante 1970, emergieron de manera hegemónica, con generalizadas adhesiones y sin oposiciones de porte. En lo práctico, en la región, ejemplo la problemática de la deuda externa comenzaba a erigirse en un tema excluyente. Ambos elementos colaboraron con la crisis interna del pensamiento cepalino, provocando una rotación desde el binomio de largo plazo: cambio estructural con equidad, contenido en la puesta original, a objetivos más urgentes: el crecimiento con estabilidad. El crecimiento estable se constituyó en la renovada base de sustentación, a partir del cual se comienza a hilar el nuevo pensamiento, que luego tomaría cuerpo denominándose: neoestructuralismo (Odio Ayala, 2010).

Otro hecho exógeno que tuvo su relevancia en la conformación del nuevo pensamiento fue la performance de crecimiento de los países asiáticos. Esto demostraba que, más allá de los ciclos del capitalismo, de las crisis de paradigmas, de las teorías estigmatizantes (como la teoría de la Dependencia), es posible para un país atrasado dejar de serlo, creciendo con altas tasas, sostenidamente, con cambio estructural, durante décadas, mediante la planificación central, apertura al mercado e industrialización exportadora (CEPAL, 2007).

El personaje intelectual que comenzó a percibir las nuevas condiciones del desarrollo para la región fue Fernando Fajnzylber Waissbluth, economista chileno, quien estuvo exiliado en Méjico y en 1986 retorna a su país para hacerse cargo de la dirección del Departamento de Desarrollo Industrial de la CEPAL. Recreó la mirada crítica y abiertamente opuesta que la CEPAL -desde sus inicios-, mantuvo frente al neoliberalismo. Supo reencauzar el pensamiento estructuralista hacia el núcleo fundamental que le daba identidad: la receta hacia un desarrollo posible; pero desde una activa integración a los mercados mundiales. En 1988 asumió como Secretario Ejecutivo de la CEPAL Gert Rosenthal, quien impulsó con valor las ideas de Fajnzilber (Odio Ayala, 2010).

La CEPAL inició un proceso de revisión de los argumentos del estructuralismo más criticados, y supo perfilar su nueva propuesta, que comienza con la publicación de un informe titulado: “Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa” (CEPAL, 1996). El tema del cambio estructural y la equidad recuperaban su sitial de privilegio, y junto a las políticas anticíclicas, la estabilidad, la endogeneidad del progreso técnico, la sostenibilidad ambiental, social y económica, la complejidad sistémica, pasan a constituirse en los nuevos pilares del pensamiento estructuralista referidos el concepto del desarrollo en la región (CEPAL, 2010).

La macroeconomía ocupa un lugar destacado. Las nuevas propuestas de políticas monetarias, fiscales, cambiarias, de flujo de capitales, se constituirían en aspectos destacados. Éstas deberían no solo asegurar el crecimiento con estabilidad, sino armonizar con el cambio estructural definido por una política industrial, sostenida en dos tipos de ramas productivas: las de demanda creciente (dinámicas desde la demanda o “keynesianas”) y las intensivas en innovación tecnológica y conocimiento (dinámicas desde el progreso técnico o schumpeterianas).

La CEPAL, se instaló y abrevó de otras teorías heterodoxas, entre las cuales vale nombrar a la teoría schumpeteriana; la neokeynesiana y la neoinstitucionalista, con el fin de abordar una nueva propuesta indicada para el desarrollo de Latinoamérica, desde la perspectiva de las economías abiertas.

En los aspectos metodológicos se mantiene el divorcio con el mainstream. El paradigma económico dominante, dentro del cual confluye tanto el liberalismo como el keynesianismo, se basa en la estática comparativa en situaciones de equilibrio.

El neoestructuralismo utiliza un sistema abierto, es decir que admite infinitas soluciones, en virtud de que tiene en cuenta el comportamiento de los agentes internos y externos[3]. Es un conjunto de ideas complejo, donde la información que se provee (funciones independientes) no alcanzan a cubrir la cantidad de incógnitas contenidas (variables), lo cual impide arribar a un equilibrio, admitiendo en cambio infinidad de posibilidades. De allí que el método aplicado se sustente en el análisis de los desequilibrios dinámicos, propio del carácter histórico-evolutivo, en el cual variables consideradas endógenas en circunstancias específicas, pueden volverse exógenas en otro contexto (CEPAL, 2015:53).

En el sentido de interpretar correctamente la metodología del neoestructuralismo es útil recordar la frase de Prebisch: “Observa y luego piensa”, o la cita de Love: “El estructuralismo fue una práctica antes de ser una política y una política antes de ser una teoría” (CEPAL, 2015: 534). Prebisch como funcionario en Argentina, en la primera parte de la década de 1930, abandonó las recomendaciones de la escuela clásica, generando el proceso de ISI. En 1939 también, con el Plan Pinedo, pergeñó la única estrategia industrial exportadora (industrialización por sustitución de exportaciones –ISE-) en Argentina. Estas experiencias le sirvieron para elaborarla teoría del documento que sirvió de base para la creación de la CEPAL: “El desarrollo económico de América Latina y sus principales problemas” (CEPAL, 1949)[4].

La denominada Trilogía de la Igualdad, conformada por tres manuales: “La hora de la igualdad”, “Cambio estructural para la igualdad” y “Pactos para la igualdad” encierran la riqueza de la nueva propuesta del estructuralismo renovado, en fin: del neoestructuralismo (Bárcena, 2014). La nueva consigna gira en torno a la siguiente premisa: “el objetivo es la igualdad, el camino es el cambio estructural y el vehículo: la política”. O en palabras de Alicia Bárcena: “Hoy nos reunimos en El Salvador alentados por una prudente ambición. Traemos una propuesta y una apuesta audaz, que se basa en el cambio estructural para la igualdad, es decir, transformar cualitativamente la estructura productiva de la región para fortalecer sectores y actividades intensivos en conocimientos y así generar más y mejores empleos”, en la apertura de la 34 período de sesiones de la CEPAL en 2012.

Si bien los temas enfocados son variados y actuales, desde género, medio ambiente, educación, juventud, inclusión, fiscalidad, etc., en la presente sección solo se repasarán algunos conceptos destacados respecto al nudo del desarrollo económico. El núcleo de aportes del neoestructuralismo ronda en torno a la igualdad y la transformación productiva (Rosales, 1988), con referencias a datos del proceso histórico de la región[5]. El presente trabajo trata del cambio estructural para la igualdad en zonas marginales del capitalismo periférico. El tema de la igualdad y el cambio estructural serán por lo tanto las referencias centrales de la presente sección, relegando el resto de los espacios temáticos.

La igualdad como objetivo y exigencia: ciudadano vs. homo economicus

Reflexionando respecto a la igualdad como concepto (CEPAL, 2014: 13), el mismo remite a otro término menos olvidado y más utilizado en la academia, cual es: la equidad. Y no es un descuido de la CEPAL enfatizar en torno a la igualdad, sin mención a la equidad. Al contrario, es justamente resaltar la diferencia. La CEPAL con esto refuerza la distancia respecto a la mainstrem, y reivindica su postura heterodoxa[6].

Es necesaria la referencia previa a la unidad de análisis, porque de allí se desprende lo que engloba la igualdad, que es el sello de la nueva identidad estructuralista y la diferencia basal con otras teorías. A partir de esta toma de posición, el esquema teórico va construyendo su andamiaje, que se profundiza en cada avance de la propuesta.

La unidad básica para el análisis dentro del pensamiento ortodoxo es el homo œconomicus, que representa un tipo ideal, pero también una apuesta metodológica. El homo œconomicus constituye un ser “híper racional” cuyo único móvil es buscar su propio interés, alusivo al máximo beneficio, en el marco de mercados libres y concurrentes.

Si bien el concepto comienza a ser utilizado por los neoclásicos en el siglo XIX, se vincula a pensadores clásicos como Smith, Mill y Ricardo. En palabras de Adam Smith: “…cada individuo…no intenta promover el bien público…sólo busca su propia ganancia…Tampoco es negativo para la sociedad que no sea parte de su intención, ya que persiguiendo su propio interés promueve el de la sociedad…” (1987; 503).

La CEPAL toma distancia rescatando una nueva unidad de análisis: el ciudadano, sobre el que construye la arquitectura del nuevo modelo. Las dimensiones de la igualdad se desprenden naturalmente del hombre como ciudadano, y no del agente económico de los modelos tradicionales. El hombre como “ciudadano” se diferencia del hombre como consumidor o cliente, el léxico que se fue legitimando con el capitalismo de masas (Ferullo, 2000).

El término ciudadano se acuña en la Revolución Francesa, y representa un sujeto que posee ciertos derechos políticos, sociales y jurídicos inalienables. La plena participación política mediante la libre elección de sus representantes; el acceso a determinados servicios sociales: salud, educación, vivienda, trabajo; la igualdad ante la ley sin distinción de género, razas o clases; los derechos de los niños, la inclusión, la posibilidad de asociación, entre otros, conforman su cuerpo legal básico.

El homo œconomicus, considerado históricamente, se formaliza con el enfoque neoclásico. La revolución marginalista se inicia en las últimas décadas del siglo XIX de la mano de los trabajos de William Stanley Jevons, Carl Menger y León Walras.

En sus comienzos, aun cuando se propició la formalización matemática de la teoría económica, los supuestos del comportamiento de los agentes no surgían de una axiomatización ad hoc, sino de alguna doctrina filosófica particular. Por ejemplo, en el caso de Jevons, sus raíces pertenecen al utilitarismo materialista de Bentham quien proponía el placer y el dolor como los motivos básicos que mueven los actos humanos. En la teoría de Walras, con la defensa de la libertad de elección, a partir de la doctrina del iusnatural, o en la propuesta de Menger, con la visión aristotélica que utilizó para analizar la existencia de leyes exactas o naturales en economía.

Al tomar al ciudadano como unidad de análisis, la igualdad pasa a ser un objetivo central y natural y el Estado un vehículo indispensable. Al asumir al homo œconomicus como unidad de análisis, entonces el laissez faire de mercado pasa a ser el instrumento básico para garantizar el bienestar. El bienestar está asegurado por los mercados perfectos, la libertad de elección, y el utilitarismo o racionalismo hedonista. De allí surge la preferencia del mercado frente al Estado; de la competencia en relación con la política y de la equidad en referencia a la igualdad. El Estado es fundamental cuando se concibe al ciudadano como unidad de análisis. El mercado perfectamente competitivo, en cambio, es lo relevante cuando se utiliza el concepto de homo œconomicus (Ibídem págs. 129-154).

En el esquema basado en la ciudadanía, la igualdad es una exigencia. Los derechos son consagrados y las políticas sociales afianzadas como requisitos para este fin. De su elaboración y respeto, se establecerá el cumplimiento de la meta: una mayor igualdad.

En el modelo[7] elaborado a partir del homo œconomicus, la igualdad es un resultado no garantizado ni proyectado. La institucionalidad debe ser mínima: solo se requieren leyes que eviten el monopolio y garanticen la defensa de la propiedad privada. En el capitalismo actual, el ser humano como consumidor es celebrado, en función a su poder y actitud de compra. Ésta última: la actitud, es objeto constante de manipulación y legitimación mediática. Los individuos que no responden a los estímulos -o con escasos recursos-, quedan invisibilizados y excluidos; resultan olvidados, despreciados o rechazados.

Igualdad o equidad

La preferencia por la igualdad frente a la equidad posee raigambres epistemológicas profundas. La igualdad es dar a cada uno lo mismo. En cambio, equidad es dar a cada uno lo justo, lo que corresponde: lo propio y no lo idéntico. Esta distribución se establece de acuerdo con criterios institucionalizados, por ejemplo: productividad, necesidad, compensación.

Sobre la base de la igualdad, otorgando a cada persona iguales posibilidades, es posible construir la equidad moral: dar a cada uno de acuerdo a sus méritos. Es decir que la equidad distributiva requiere previamente de la igualdad. Caso contrario, la equidad agrava la desigualdad y la sostiene. Las desigualdades de cuna tenderían a reproducirse.

La igualdad posee dos dimensiones, una de base o ética y la restante, de construcción o política. La dimensión esencial de la igualdad para el neoestructuralismo, pasa por rescatar el concepto de ciudadano, con el principio de que todos somos iguales ante la ley (proclamado por la Revolución Francesa, Naciones Unidas y diversos pactos internacionales). Proclama la igualdad de derechos y la abolición de privilegios.

La igualdad de derechos integra diferentes tipos: tanto los derechos cívicos (políticos y civiles), como los de orden socioeconómico. Entre los primeros encontramos la protección frente a la represión del poder; el derecho a la participación; a la vida; al honor; a la seguridad; a la comunicación; a la libertad de pensamiento; de expresión; de culto; de circulación; de residencia; de petición, de manifestación, de asociación, de juicio justo y de garantías procesales.

Los derechos socioeconómicos se relacionan a la seguridad en la alimentación, vivienda, salud, educación, agua, libre elección de trabajo. También a preservar las condiciones de empleo decente: que sea productivo, con un ingreso digno, con seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, con perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, y expresión libre de opiniones. También se ordenan con el fin de facilitar la organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato, seguridad social, medio ambiente, nivel de vida y trayectorias laborales ascendentes.

En esta primera dimensión de la igualdad de base ética, entre los tres poderes del Estado, el que resulta relevante es el judicial. Si bien es necesaria la convicción y compromiso de los distintos poderes del Estado para lograr la igualdad, es el poder judicial quien debe garantizar la igualdad ante la ley, la eliminación de privilegios y los castigos por incumplimiento. Del poder ejecutivo y legislativo, depende en cambio el atestiguar, visar, refrendar el cumplimiento de los derechos.

La dimensión política de la igualdad posee relación con la estructura socioeconómica y política. Esta proposición parte del carácter del sistema socioeconómico como función que se deriva de la estructura productiva. Una estructura productiva orientada a mantener tenso el mercado de trabajo-con mayor productividad, mejor distribución territorial, convergencia salarial y empleos de calidad, productivos y formales-, es condición indispensable para el desarrollo.

La acción del Estado en los países periféricos en pos del desarrollo, juega un papel preponderante, con transparencia, calidad institucional, división de poderes, responsabilidad fiscal y redistribuyendo ingresos, igualando el acceso a los recursos y mercados, propendiendo al desarrollo de capacidades y promoviendo la innovación tecnológica (CEPAL, 2014). Para esta segunda dimensión de la igualdad, tanto el poder ejecutivo y legislativo resultan los más importantes, con políticas macroeconómicas, sociales e industriales, que conduzcan a la justicia social, a través del mercado de trabajo, la “llave maestra” de la igualdad.

Igualdad y desarrollo: vínculo velado y asignatura pendiente en la región

Algunas teorías apoyan la hipótesis de que la desigualdad es causa de estancamiento. Es posible nombrar las actuales elaboraciones de Joseph Stiglitz con la “Teoría de la regulación” (2010) como también la del “Votante mediano” (Krugman & Wells, 2007 ).

El neoestructuralismo, se diferencia de otras escuelas heterodoxas al sostener que desarrollo e igualdad son intrínsecamente inseparables. El desarrollo es el escenario propicio para la igualdad, asimismo la desigualdad es un obstáculo para el desarrollo. En el largo plazo hay un círculo virtuoso entre menores brechas sociales y de productividad y un crecimiento dinámico y sostenido. El factum historicum es concluyente-una “regla de oro” en economía-, en el sentido de que desarrollo económico e igualdad social tienden a confluir. Al contrastar la evidencia empírica de la distribución del ingreso y de riquezas, en sociedades más pobres y menos pobres, se observa la firme correlación entre desarrollo e igualdad.

La argumentación Cepalina pasa por resaltar que una mayor igualdad en materia de derechos, oportunidades y bienestar promueve un mayor sentido de pertenencia a la sociedad y, con ello, una mayor cohesión social (ver Esquema 1). Sin cohesión social y un Estado deliberativo difícilmente se pueden superar -como comunidad y país-, los desafíos de un mundo más competitivo y complejo y llevar a cabo una política de industrialización (cambio estructural) y social (redistribución progresiva de ingresos).

La situación contraria, indicada por un crecimiento desigual, generaría exclusión, una sociedad más conflictiva y mayor poder de las elites. Crecería la heterogeneidad estructural, la brecha salarial, la sobreexplotación de los recursos naturales, y una competitividad sistémica insostenible con una estrategia de desarrollo.

Una sociedad más integrada es condición para una sociedad más productiva y convergente desde los ingresos. En efecto, la “competitividad auténtica” (CEPAL, 1990), se basa en mayores capacidades humanas, con mejor inserción productiva del conjunto de la sociedad. La estrategia de desarrollo que no supera la base de la cuasi renta del trabajo barato, como también de la renta de los recursos naturales, no es sostenible, endógena ni igualitaria.

Una sociedad que difunde de manera más igualitaria oportunidades de educación y acceso al empleo formal lleva a disponer de una fuerza de trabajo con mayores capacidades y a la vez aprovecha el uso de esas capacidades para avanzar en materia de productividad y competitividad, así como de disponer de crecientes recursos fiscales para la inversión productiva y la protección social. Un sistema que universaliza el acceso oportuno a la salud reduce los costos asociados a la enfermedad y la desnutrición, y evita las mermas de la productividad y los mayores gastos debidos a la morbilidad. La igualdad mejora la seguridad ciudadana y la calidad del sistema republicano[8].

La mayor igualdad en el ámbito de los derechos sociales permite una mayor igualdad en cuanto a la “voz pública” y la visibilidad política. Dicho de otro modo, una mayor integración al trabajo digno, a la educación de calidad, a la información y el conocimiento, y a las redes de protección e interacción social, permiten mejorar la capacidad de los ciudadanos para la participación en: instituciones políticas y sindicales; el diálogo público; el voto informado; el uso de redes para hacer respetar sus derechos; el acceso a asociaciones civiles y el intercambio cultural. A mayor “voz pública” y representatividad en las instancias de deliberación, mayor incidencia de los grupos secularmente excluidos en decisiones que apuntan a redistribuir recursos y universalizar prestaciones.

El patrón de globalización que entró en crisis en 2008, dominado por el mundo financiero y con su relativo divorcio respecto de la economía real, mostró no solo generar volatilidad sino también ser muy excluyente, ostentando el triste récord de la distribución más regresiva de los frutos del progreso en la historia contemporánea. La mayor igualdad constituye un referente normativo que debe orientar la acción del Estado en aras de reducir la vulnerabilidad y traducir el crecimiento económico en un acceso más difundido al bienestar (CEPAL, 2014).

El escenario volátil de la región en la génesis del neoestructuralismo[9]

Según Sergio Bitar el estructuralismo latinoamericano fue el pensamiento dominante en la región latinoamericana entre 1960 y 1970 (1988). Ya en la década previa, se comenzaron a implementar políticas de corte desarrollista en Latinoamérica, en las cuales tuvo participación y protagonismo la CEPAL. La propuesta estructuralista se mundializó en la década de 1960, con las reuniones de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en Ginebra (1964) y Delhi (1968) con Prebisch como responsable de su creación y su primer Secretario Ejecutivo. Durante este corto tiempo, surgieron múltiples propuestas respecto al desarrollo de las regiones retrasadas, y se fijó la mira en el impacto que tuvieron las particularidades de las relaciones entre los países industrializados y primarizados.

En los ´70 por diversas circunstancias, la teoría estructuralista perdió el vigor de sus inicios y reapareció la mainstream, con fuertes diatribas en su contra. Una de las principales críticas, se basó en el fuerte rol adjudicado al Estado y los posteriores excesos en la implementación de políticas expansivas. Exponían que las recetas llevadas a cabo en Latinoamérica reproducían vicios propios que desembocaban inexorablemente en procesos estanflacionarios.

Para explicarlo utilizaban uno de los argumentos del estructuralismo en su teoría del centro-periferia: la restricción externa[10].El estructuralismo arguye que, en la periferia, sin cambio estructural que mejore la productividad sistémica, las diferentes elasticidades ingreso de la demanda para bienes industriales y primarios, en un entorno de crecimiento, produce el deterioro paulatino de la balanza omercial. Además del argumento del diferencial de elasticidades, la arquitectura del comercio internacional sostenido por el dólar impide a los países periféricos mantener déficit prolongados en su cuenta corriente y genera alta volatilidad.

Los países con restricción externa se encuentran condicionados para alcanzar el crecimiento potencial de su PBI, el pleno empleo y una tasa de inversión que implique aumentos constantes de productividad.

La restricción de la balanza de pagos conduce a un estrangulamiento de divisas. En países con patrones de comercio recostados en productos primarios, la devaluación -necesaria para oxigenar la balanza de pagos-, tiende a dilatarse debido al impacto en el costo de vida[11]. Un tipo de cambio real por encima del valor de equilibrio de balanza comercial (factor estratégico en el desarrollo de los emergentes asiáticos), disuelve la restricción externa, mejorando la competitividad[12]. Existen otros 3 factores que pueden lograr flexibilizar la restricción externa: un aumento continuo de la demanda externa; una incesante entrada de capitales y el cambio estructural.

Sin cambio estructural y bajo el supuesto de invariabilidad a largo plazo de los términos de intercambio, la tasa de crecimiento factible con la restricción externa queda sujeta a la demanda externa y a los flujos financieros.

Si se supone adicionalmente, que la cuenta corriente se mantiene neutra en el largo plazo, serán tanto la diferencial de elasticidades como la demanda externa las que determinen la tasa de crecimiento[13].

La euforia inicial de un período de recuperación genera entrada de divisas. El gasto público aumenta contagiado por esta etapa positiva. Transcurrido un tiempo en el cual el ciclo de crecimiento ha superado la fase de recuperación, comienza a percibirse una presión hacia un nuevo equilibrio de los precios relativos, con el aumento de los precios de los bienes no transables, que habían quedado rezagados, en la crisis previa. Las tensiones inflacionarias despiertan. Con el fin de amortiguarlas, evitando utilizar el ajuste macroeconómico, los gobiernos tienden a mayores regulaciones, anclando el tipo de cambio y los precios de los servicios públicos.

La distorsión de precios que estas medidas generan, con el tiempo inducen el deterioro de la competitividad externa, mayor reprimarización, inflación y estancamiento, problemas fiscales cubiertos con emisión o deuda. La crisis emerge -en caso de omitirse medidas de fondo-, y todo el esfuerzo previo para dilatar sus consecuencias sociales, se despliega en las peores circunstancias: con déficit gemelos, endeudamiento y estanflación. Es decir, sin argumentos para actuar contracíclicamente y en un contexto estanflacionario es cuando se produce el ajuste. Un nuevo “choque” es el resultado inevitable.

Los crecientes déficit fiscales[14] financiados con emisión monetaria, unido a tácticas de corto plazo que priorizan el consumo, en un ambiente de incertidumbre, que afecta la inversión y el crecimiento, llevaron a la región a una tasa media de inflación -ponderada por población-, en un total de 19 países de AALL al 1.667 % en 1990. La tasa media simple fue de 1.087 %, y en la Argentina fue de más de 2000% (CEPAL, 2010).

El Neoliberalismo argüía que los desequilibrios instalados por las políticas fiscales, entre la demanda agregada y la capacidad de producción, conducían al desequilibrio macroeconómico, más allá de las relaciones desiguales entre países y al discutible deterioro de los términos de intercambio que pregonaban los estructuralistas. La fragilidad del comercio exterior, fruto de tipos de cambio con tendencia a la apreciación en ciclo de crecimiento, va minando el balance comercial (enfermedad holandesa) y conduce a una matriz exportadora rígida basada en las ventajas comparativas estáticas, especializada en recursos naturales y con términos de intercambio fluctuantes. Este escenario comienza a generar dudas sobre la solvencia del sector público y deriva en expectativas devaluatorias por la escasez de divisas. La entrada y salida de capitales, por su carácter naturalmente procíclico, agudizan la volatilidad y los choques.

Si a esto le sumamos la macroeconomía expansiva del Estado en el ciclo de crecimiento -debido el carácter cortoplacista del gasto y la inexistencia de fondos de estabilización-, se reduce la capacidad de respuesta cuando el ciclo se revierte y comienza el estancamiento. Los choques cíclicos en la demanda, tipo de cambio y reacomodamiento permanente de precios relativos, son las consecuencias inevitables.

El neoestructuralismo tomó nota de esta crítica, y ante estos hechos -repetitivos en la historia económica latinoamericana-, propone un plan de acción sistémico hacia el cambio estructural con igualdad. Los elementos generales que los países de la región no deben soslayar, son los siguientes: poseer un diagnóstico claro de la estructura productiva y de su comportamiento ante los ciclos; tender hacia una macroeconomía que garantice el crecimiento con estabilidad; prescindir de las políticas fiscales procíclicas y una gestión monetaria libre de presiones y transparencia en los precios y sus evoluciones. En complemento se debe producir el cambio estructural regido por la política industrial, con una estrategia exportadora a largo plazo, diversificadora y con agregado de valor; definición de objetivos, instrumentos, metodología e implementación que elimine incertidumbre, extienda los plazos para favorecer la inversión y con previsibilidad ante diferentes escenarios. La industrialización debe ser dirigida a actividades intensivas en conocimiento y de rápido crecimiento de la demanda.

Políticas macroeconómicas: hacia el crecimiento con estabilidad

La estabilidad macroeconómica favorece la reducción de la brecha recesiva, o sea un PBI real más cercano al potencial. Ello se traduce en menos capacidad ociosa, que potencia la productividad y genera mayores beneficios empresariales.

Como ya se expresó, en los ciclos de crecimiento se produce un aumento de la cantidad y variedad de las exportaciones y la producción tiende a integrarse. Debido a varias circunstancias, tales como: la estructura primarizada; las diferentes elasticidades ingreso de la demanda entre los bienes de exportación e importación; la distorsión de precios y las políticas procíclicas, se origina un circuito circular con crecimiento cero del tipo stop & go. Y cuánto más rápido se crece, más pronto aparece el estrangulamiento de divisas y los choques se aceleran.

En este escenario subyace un erróneo manejo de la política cambiaria, denominado “enfermedad holandesa”. En fases de recuperación, el tipo de cambio comienza a apreciarse por el exceso de divisas, que se genera por dos vías convergentes. La primera tiene que ver con el motivo que generó la recuperación, por ejemplo: el crecimiento del valor relativo de las exportaciones o, en general, una mejora de los términos de intercambio. La segunda, por varios motivos: la entrada de capitales propia del crecimiento; la activación de la demanda y las expectativas optimistas respecto al futuro inmediato de la economía.

El incremento del circulante debido al superávit comercial, acelerado por políticas procíclicas y por la entrada especulativa de capitales, vigoriza la “enfermedad holandesa”. Sin estrategias de cambio estructural, la apreciación del tipo de cambio conduce a la especialización en exportaciones tradicionales, basada en las ventajas comparativas estáticas, es decir la reprimarización productiva. Las industrias pierden competitividad vinculada al menor precio de las divisas y a la paulatina recomposición del precio de los bienes no transables (salarios).

El tipo de cambio es una variable sobre la cual es necesario poner énfasis, y su valor resulta fundamental en la estrategia de desarrollo liderado por exportaciones industriales. Su volatilidad implica reprimarización, porque solo los sectores tradicionales asentados sobre ventajas comparativas estáticas, logran sobrevivir a los vaivenes del tipo de cambio: apreciación seguida de fuertes devaluaciones[15].

Para incentivar el cambio estructural y las exportaciones no tradicionales es necesario romper este esquema. Para ello las políticas fiscales anticíclicas, junto a políticas monetarias, de flujo de capitales y cambiarias que acompañen el objetivo de estabilidad a largo plazo, resultan fundamentales. La estabilidad integral del nivel de precios y demanda agregada, consistente con un nivel de PBI cercano o idéntico al potencial, promueven el crecimiento convergente y resultan ineludibles para la eficacia del cambio estructural virtuoso.

Cambio estructural: estructuras, instituciónes y políticas en latinoamérica

El estudio de la estructura productiva, básica para el neoestructuralismo, se asienta sobre dos factores: los sectores productivos y la tecnología.

El concepto de estructura productiva se vincula con la importancia relativa de cada sector, de cada actividad económica y de cada unidad productiva; como también en el conjunto y en la distribución de capacidades productivas y tecnológicas de los mismos. Tanto la productividad y su dinámica, como las trayectorias de innovación y aprendizaje, conforman sus categorías analíticas básicas.

La estructura social, a su vez, se vincula a la estructura productiva por medio del mundo del trabajo, el cual representa para la CEPAL la “llave maestra” para la igualdad. Así como la formación y capacidades de los agentes afectan la estructura productiva, la estructura productiva establece la demanda de capacidades y condiciona los ingresos y riqueza (CEPAL, 2014).

Para el neoestructuralismo el término “institución” representa las reglas de comportamiento formales, como leyes, normas, decretos que emergen del sistema político y que a su vez lo configuran, e informales, como hábitos y formas que pautan las relaciones entre agentes y las hacen previsibles. La institución entonces, integra tanto organismos públicos, privados y de la sociedad civil, como también explora campos cognitivos más amplios y abstractos. En las ciencias sociales, “institución” se refiere al conjunto de normas, hábitos y convenciones que hacen que el comportamiento humano adquiera estabilidad. Es decir, se trata de patrones de conducta que constriñen el margen de acción de las prácticas sociales, encauzándolas en una cierta dirección. El concepto de “institucionalización” significa “la tipificación recíproca de acciones habitualizadas por tipos de actores” (Berger & Luckmann, 2003).

CEPAL sostiene que una estrategia armónica de cambio estructural y marco institucional resulta indispensable para generar el desarrollo con sostenibilidad social, económica y ambiental.

La región mostró avances en su compromiso institucional a partir de lo realizado en el comienzo del presente siglo, que permitió la visibilidad de las demandas sociales y la actitud de los nuevos gobiernos para satisfacerlas[16]. Sin embargo, estas prácticas no son suficientes, y quedan vacías de sustento, debido a la marcada debilidad para la creación de instituciones que auspicien políticas industriales orientadas al desarrollo, conjugando el crecimiento estable, con el cambio estructural orientado a los sectores dinámicos, que permitan el aumento de la productividad y mejoren la distribución de ingresos (ver Esquema 1).

Epílogo

En el presente trabajo se revisó la génesis y evolución del neoestructrualismo. Su base se sustenta en el estructuralismo que surge en 1950 y alcanza su apogeo en los ´60, para declinar en la década siguiente junto al surgimiento del neoliberalismo y la globalización. El ocaso del estructuralismo se debió al fracaso en la implementación de las políticas de transición productiva, junto al surgimiento de crecientes problemas de estanflación y deuda en los distintos países de la región y a debilidades propias de su construcción teórica.

El diálogo con otras corrientes heterodoxas colabora a delinear, a partir de 1990, una renovada propuesta para el desarrollo de la región. Si bien la teoría neoestructuralista integra una vastedad de temas, solo se focalizan en la presente sección, aquellos referidos al cambio estructural y la igualdad.

Enfrentando equidad con igualdad en el análisis económico, surgen sustanciales diferencias. La equidad en el pensamiento ortodoxo se relaciona con la distribución del ingreso y figura como un objetivo cardinal de política macroeconómica junto a la eficiencia (crecimiento). Es un valor social sin discusión, mientras el escenario sea un país desarrollado, con un Estado que asegura estándares aceptables de igualdad en el acceso a los recursos y servicios básicos: agua, energía, vivienda, salud y educación. El salario vinculado a la productividad marginal resulta un argumento virtuoso para la distribución del ingreso.

En el escenario alternativo constituido por las regiones periféricas, la equidad, paradojalmente, puede acentuar la desigualdad. En estas sociedades duales con altos niveles de heterogeneidad y precariedad, con escasa y deficiente cobertura del Estado, tienden a perpetuarse las desigualdades de cuna y el nivel de ingreso familiar determina el acceso diferencial a los servicios básicos.

Latinoamérica es la región con mayor desigualdad del planeta, por lo que la convergencia social se logra con el objetivo de la igualdad, que debe preceder a la equidad, no reemplazarla. El entramado argumentativo de la CEPAL utiliza al ciudadano como unidad de análisis, frente al homo œconomicus. El ciudadano requiere igualdad: igualdad frente a la ley; igualdad de derechos. Mientras que con el homo œconomicus se impone la equidad.

En la arquitectura de política económica de la CEPAL la política macroeconómica es el eje del crecimiento con estabilidad. La política industrial, recostada sobre actividades intensivas en conocimiento y de rápido crecimiento de la demanda, resulta el eje para lograr el cambio estructural que permita romper en forma sustentable, con la restricción externa.

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Notas