De la construcción de Itaipú a la política energética cartista. Los mecanismos de acumulación por desposesión en Paraguay (1973-2017)

From the construction of Itaipu to the energy policy of the Chartist. The mechanisms of accumulation by dispossession in Paraguay (1973-2017)

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Hacia la década del setenta se desarrolló una nueva etapa de expansión del capital signada por la incapacidad de acumular a través de la reproducción ampliada. Ello implicó crecientes intentos de hacerlo mediante la desposesión. Esta nueva etapa ha sido denominada por David Harvey “Nuevo Imperialismo”. En ella la combinación del desplazamiento temporal y espacial “brinda la infraestructura física necesaria para que la producción y el consumo se realicen en el espacio y el tiempo (desde los parques industriales, puertos y aeropuertos, sistemas de transporte y comunicaciones, hasta la provisión de agua y cloacas, vivienda, hospitales y escuelas)” (Harvey, 2004: 101).

El concepto de acumulación por desposesión, sin embargo, ha sido utilizado con mayor frecuencia para dar cuenta de la consolidación e intensificación de la lógica neoextractivista (Seaone, 2012, Galaffassi, 2009, Grigera y Álvarez, 2013; Teubal y Palmisano, 2012; Lander, 2014). Glausser (2009) utilizó el termino para referirse al avance del capital transnacional en el territorio paraguayo, especialmente en el cultivo de soja. Poco estudiado fue el modo en que las dinámicas de acumulación por desposesión incidieron en los proyectos de privatizaciones en la década del noventa y, menos aún, en una determinada política energética.

Una de las consecuencias más importante de este proceso es la centralidad que adquiere el sector financiero. Ello se explica porque el excedente de capital que involucra toda sobreacumulación propició un desplazamiento en las empresas que invierten a cuenta de financiarización de los procesos productivos o a través de los organismos de crédito internacional que tienen una relación directa con los Estados.

El ingreso de estos capitales en gran parte de la región comienza hacia mediados setenta con las dictaduras institucionales de las fuerzas armadas y se consolida en la década de los noventa con la ola de gobiernos neoliberales.

La utilización del concepto de acumulación por desposesión, sin embargo, merece dar cuenta de una advertencia metodológica. Las teorías imperialistas suelen considerar la implementación de las fases de acumulación del capital sin dar cuenta de las características propias que adquieren las mismas al calor de los conflictos de clase y grupos sociales en el interior de las sociedades bajo estudio. Los procesos sociales y económicos en Latinoamérica son entendidos como efectos de demostración del funcionamiento del sistema económico mundial en países dependientes. Este trabajo se asienta en la necesidad de “caracterizar el modo de relación de los grupos sociales en el plano nacional -que, por supuesto, depende del modo de vinculación al sistema económico y a los bloques políticos internacionales- y a las tensiones entre clases y grupos que pueden producir consecuencias dinámicas en las sociedades subdesarrolladas.” (Cardoso y Faletto, 2011: 17).

Por otro lado, estas teorías suelen otorgar una capacidad mínima a los Estados nacionales como articulador de los procesos en el ámbito local. El objetivo de este trabajo no es dar por sentado la prescindencia del mismo o su mera condición de facilitador en la implementación de los mecanismos de acumulación por desposesión, sino “de determinar quién lo orienta y en función de qué políticas.” (Faletto, 1989:8)

La perspectiva de análisis en la que se inscribe este artículo es la Sociología Histórica de tiempo presente, es decir, en las intersecciones de contextos estructurales y experiencias de grupos (Skocpol, 1994). La propuesta metodológica responde a un proyecto de hibridación, donde historia y sociología logran encontrarse sin perder las riquezas de sus propios núcleos disciplinares (Ansaldi y Giordano, 2012). Se hará especial énfasis en el análisis de las correlaciones de fuerzas al interior de cada sociedad en el tiempo presente, pero desde una perspectiva histórica cuya particularidad es el abordaje de los procesos y de las secuencias temporales como parte importante de los resultados (Skocpol, 1994).

El objetivo de este artículo es analizar, desde la perspectiva de la sociología histórica, las particularidades que adquiere esta dinámica de expansión del capital en Paraguay y su incidencia en los procesos de privatización de los bienes públicos y en la orientación de la política energética entre 1978-2016. En este gran periodo estudiaremos tres etapas a) El stronismo, centrándonos en la construcción de la represa hidroeléctrica binacional Itaipú b) Los gobiernos neoliberales y reformas estructurales de la década del noventa y principios de los dos mil, enfocándonos en los proyectos de privatización de bienes públicos c) La actual presidencia de Horacio Cartes, especialmente a partir del análisis de la ley de Alianza Público-Privada y el establecimiento de una nueva política energética a partir del decreto N° 6092.

Nuestra hipótesis es que cada una de estas etapas se encuentra relacionada con las características propias que adquiere el proceso global de expansión del capital basado en la acumulación por desposesión y por la correlación de fuerzas imperante al interior de la sociedad paraguaya, en la cual intervienen el Estado, las clases dominantes y las clases subalternas.

Por ello indagaremos -las políticas estatales respecto de los bienes públicos y la política energética como mecanismos de desplazamiento del capital y cristalización de los mecanismos de acumulación por desposesión- la capacidad de las elites económicas locales para determinar el proceso y -la capacidad de los grupos de resistencia para obturar el avance de las políticas de desposesión en Paraguay. En síntesis, pondremos énfasis en determinar “las estructuras de clases y las fuerzas sociales o coaliciones sociales que se establecen, la correlación de fuerzas que tiende a conformarse y las alternativas de cambio que esas fuerzas sociales impulsan” (Dos Santos, 1986 :17).

Al final del artículo, se encontrará un breve excursus donde se desarrollan las características de la matriz energética de Paraguay y su incidencia en las cuentas nacionales. Este apartado tiene como finalidad brindar mayores herramientas para comprender la importancia de la etapa que se está transitando en la actualidad respecto de la crisis energética y la posición privilegiada que mantiene Paraguay en la región y el mundo en cuanto a capacidad de producción de energía renovable y soberanía energética.

El régimen Stronista (1954-1989) revistió distintas características al calor de las necesidades de legitimación del orden local y del contexto internacional sumido en la Guerra Fría. Como argumenta Soler (2017)

^{el stronismo significó una experiencia autoritaria con capacidad para la movilización política y para la edificación de un nuevo orden social, que implicó menos una conservación de lo existente y más un profundo proceso de cambio de las estructuras económicas y políticas en el marco de la Guerra Fría. (p.2)}

Durante el largo periodo se conservaron las formas de la democracia liberal, funcionó el Congreso y el Partido Colorado devino en el pilar del régimen autoritario (Prego, 2018). El mantenimiento de este formato le permitió incluir sectores sociales que de otra forma se encontrarían excluidos y desarticular los espacios de construcción de sujetos políticos con capacidad de impugnación (Soler, 2015).

Como señalan Ansaldi y Giordano (2012) “la estabilidad del gobierno se mantuvo gracias a la construcción de un régimen personalista donde Stroessner contenía, a la vez, la figura de Jefe de Estado, del Partido Colorado y de las Fuerzas Armadas” (453) lo que se conoció como la unidad granítica del stronismo (Abente Brun, 1993; Rodríguez, 1991). Sin embargo, Soler (2012) observa que esta caracterización del régimen responde al momento de consolidación del mismo “Stroessner construyó su liderazgo y hegemonía en el partido transcurrido dos periodos de gobierno. Al principio el partido colorado fue uno de los más difíciles frentes que tuvo que aportar” (p.79).

Hacia la década del setenta el stronismo adquiere una nueva dinámica. A la vez que comenzó a clausurar cada vez más el espacio para la participación política desarrolló un proceso de formación de un nuevo patrón de acumulación (Soler, 2012). En el plano político el país se encauzaba fuertemente en la Doctrina de Seguridad Nacional. En el plano económico, se insertaba definitivamente en la dinámica económica que se gestaba a nivel internacional.

En el plano regional una nueva reconfiguración geopolítica que estimuló a Brasil a solventar un proceso de industrialización bajo el lema de “seguridad con desarrollo” (Lederman, 2015) hizo necesario un mayor abastecimiento de energía. Asimismo, la intención del país de liderar el proceso regional lo llevó a disputar con Argentina su condición privilegiada sobre Paraguay. En este contexto se firma el Tratado de Itaipú para la construcción de la represa hidroeléctrica binacional en 1973.

Como advierte Rojas Villagra (2014a) la firma del Tratado Binacional de Itaipú en 1973 entre Paraguay y Brasil para la construcción de la represa respondió a una importante expansión de la burguesía industrial brasileña[1] y de las inversiones de multinacionales que demandaban mayores recursos para sus estructuras productivas[2](Rojas Villagra, 2014a).

El principal problema del tratado firmado el 26 de abril de 1973 por Emilio Garrastazu Médici (1969-1974) y Alfredo Stroessner por el cual se comprometían a la construcción de la represa binacional radicaba en los términos del mismo.

Sus condiciones fueron altamente desventajosas para Paraguay. Según Rojas Villagra (2014a), tres aspectos del tratado resultaron negativos para los intereses paraguayos.

En principio, la energía no utilizada por Paraguay debía entregarla exclusivamente al Brasil a precio de costo. Para el autor esto implicó la perdida de la soberanía energética.

Por otro lado, la obra de construcción debía tener una participación igualitaria para ambos países, sin embargo

^{[fueron] las empresas brasileñas (Camargo Correa, Andrade Gutiérrez, Mendes Júnior, CBPO y Cetenco) las responsables del 80% de la construcción. Se estimó que la participación paraguaya en obras civiles, a cargo de CONEMPA, no llegó al 25% del total, mientras en la provisión y montaje de equipos electromecánicos, adjudicado en exclusividad al Consorcio de Ingeniería Electromecánica (CIE) para el lado paraguayo, no llegó al 10%. La mayor parte de los insumos utilizados provinieron del Brasil” (p.65).}

Por último, el tratado tampoco estableció el reajuste inflacionario del precio de venta de la energía, lo que llevó a un desajuste creciente del precio de mercado y lo pagado por Brasil, lo que implicó, de manera indirecta, el aumento de la deuda con Eletrobrás.

A esta deuda contraída para afrontar parte de la infraestructura se le agrega el pago por los intereses y vencimientos. La inversión prevista al momento de la celebración del contrato fue de 2.033 millones de dólares. Cuando culminaron las obras, en 1983, el presupuesto se había elevado aproximadamente a 14.000 millones de dólares.

Para iniciar la obra, además de 100 millones de dólares como aporte de capital de la ANDE, Eletrobrás concedió un crédito de US$ 3.566 millones, en moneda brasileña a un 10% de interés. Tanto la deuda original como el vencimiento de los intereses ha sido renegociada en diversas oportunidades. Se estima que, en el año 2023, Itaipú devolverá a la Eletrobrás un total de 45.631,5 millones de dólares, unos doce veces más del valor del préstamo original.

La construcción de la represa implicó un inusitado crecimiento de la economía guaraní: en este periodo la tasa anual llegó al 10,3 por ciento. Como indica Nickson (2010) ello no derivó en un proceso de diversificación económica ni de industrialización:

^{En esos años tal era el poder de la élite rural que respaldaba al régimen que no apareció ni un solo plan para utilizar la más mínima parte de ese enorme 50% de electricidad generada por Itaipú o para montar un programa de industrialización, basado en actividades con uso intensivo de energía eléctrica. En su lugar, y gracias a la fuerte presión y coimas del gobierno brasileño, casi toda la energía se vendió a Brasil, con el fin de abastecer la pujante economía regional de São Paulo y sus alrededores. (p.6)}

Según Herken, Arce y Ovando (2009), tres cambios de importancia se produjeron a raíz de esta inyección económica. En primer lugar, la consolidación de la economía paraguaya como exportadora de mano de obra con repercusiones cada vez más significativas sobre el equilibrio de la balanza de pagos. En segundo lugar, la expansión de la frontera agrícola con la aparición de una actividad agropecuaria empresarial y un incremento importante de la productividad. En tercer lugar, Paraguay se consolida como un país exportador de energía eléctrica, especialmente a Brasil y luego, con la construcción de Yacyretá, a Argentina, pero sin una industrialización acelerada.

Se activó una industria de la construcción ligada estrictamente a la obra de la represa[3] y a la infraestructura necesaria para conectar ambos países. Todo ello produjo un aumento del trabajo y del consumo interno. Asimismo, el crecimiento de la economía implicó un avance del sistema financiero. En lo que va del periodo 1973-1981 se crearon 12 bancos, 26 financieras, 6 sociedades de ahorro y préstamo y 30 compañías de seguro (Soler, 2012:111). Cabe mencionar que, pasado el shock endógeno de Itaipú, Paraguay entra en una profunda crisis económica: “Durante el periodo 1982-1988 se vivió un periodo de crisis económica y política, expresada en una fuerte caída de la tasa de crecimiento económico y el deterioro del régimen político autoritario. El crecimiento promedio anual del PBI fue del apenas 1,96 y del PBI per cápita de -1,1% (Borda, 2007: 12)

Una de las consecuencias más importantes de esta activación económica será la constitución de una burguesía local ligada al régimen que vio en Itaipú la fuente de su enriquecimiento: los así denominados barones de Itaipú. Un caso paradigmático será el de Carlos Wasmosy. Según la reconstrucción de su trayectoria empresarial llevada a cabo por Aníbal Miranda (2000) fue dueño de la empresa Constructora Minera Paraguaya S.A (ECOMIPA) inserta en el Consorcio de Empresas Constructoras Paraguayas (CONEMPA) para las obras civiles en Itaipú y Yacyretá. CONEMPA facturó en Itaipú por un total aproximado a los USD 1.600 millones. Asimismo, fue el principal accionista en el Consorcio de Ingeniería Electromecánica (CIE), que facturó a Itaipú otros USD 950 millones. En conjunto con los servicios, obras y equipos proveídos a las dos entidades binacionales, el Grupo Consultor Alto Paraná/CONEMPA/CIE facturó en un periodo de 20 años (1975-1995) por valor de USD 3.700 millones. (Miranda, 2000:270).

Es paradójico que la crisis del régimen stronista haya comenzado a partir de 1981 cuando la burguesía nacida en Itaipú vio al régimen dictatorial como un impedimento para la consolidación de un nuevo patrón de acumulación. La culminación de las obras de Itaipú inició un periodo de crisis económica. Es interesante la observación de Borda (1993) quien argumenta que “la baja presión tributaria que ofrecía el régimen de sólo el 8% del PBI, además de la represión de la clase obrera y sus sindicatos que les permitía a los empresarios imponer las condiciones laborales, ya no alcanzaban para mantener buenas relaciones entre ambos sectores del poder, puesto que estaban reclinando las tasas de rentabilidad obtenidas en el pasado” (p.85).

La caída del stronismo es resultado de un “crisis en el bloque dominante, es decir, de un desprendimiento de una fracción de la elite política y militar de la propia dictadura stronista” (Soler, 2012:141).

En América Latina, durante la década del noventa se llevó a cabo un proceso de reestructuración económica y social signado por la consolidación de un patrón de acumulación iniciado en la década del setenta y ochenta. El mismo

^{se fundó en una estrategia de estabilización económica que vino definida por el gobierno de Estados Unidos, el FMI y el Banco Mundial. El objetivo era, según sus ideólogos reducir el “tamaño” del Estado, apelando a la privatización (desestatización) de las empresas y de los servicios públicos, y la apertura de los mercados nacionales a la apertura del capital externo que, en teoría, posibilitarían un mayor crecimiento económico” (Ansaldi y Giordano, 2012: 663).}

En Paraguay, el periodo neoliberal se inició con el gobierno del General Rodríguez (1989-1993), primer presidente de la transición poststronista. La segunda etapa de reformas neoliberales se desarrolló con el empresario Carlos Wasmosy (1993-1998) cuyo gobierno puede considerarse el intento más consistente de la burguesía nacional nacida en Itaipú de asumir el papel hegemónico en Paraguay (Quevedo, 2015: 50). Una tercera etapa se llevó a cabo bajo la presidencia de Luis Ángel González Macchi (1999-2003) durante la cual se cae en una profunda crisis económica y social.

Las medidas de gobiernos durante el así denominado periodo de la transición se ajustaron a los diez mandamientos del Consenso de Washington: disciplina fiscal; reordenamiento de las prioridades del gasto público; reforma impositiva; liberalización de las tasas de interés, implementación de una tasa de cambio competitiva; liberalización del comercio internacional; la entrada IED; las privatizaciones de empresas públicas; desregulación con el objeto de habilitar el pago de la deuda pública y consolidación de un sistema jurídico que asegurara el derecho a la propiedad (Sostoa, 2011).

La adopción de un régimen cambiario único y libre, la renegociación de la deuda interna, la Ley de Adecuación Fiscal, la liberalizaron las tasas de interés y la eliminación del crédito dirigido, la reforma de la Caja Fiscal y la adopción de un nuevo Código Aduanero fueron medidas representativas del periodo.

Como hemos advertido, nos centraremos en el proceso de privatizaciones de los bienes públicos durante esta etapa puesto que entendemos que responden a la dinámica propia que adquiere la acumulación del capital a nivel mundial, así como a las necesidades de los gobiernos locales de solventar un proceso de reforma estructural del Estado (intervención mínima) y acceder al endeudamiento público. Como advierte Svampa (2006) la implementación de las políticas neoliberales consistieron en “una reformulación de la intervención del Estado sobre la sociedad, a partir de la privatización de los bienes básicos, así como del deterioro de los servicios públicos estatales.” (p. 149)

Asimismo, la presión de los organismos de crédito internacional para llevar a cabo la privatización de servicios públicos y empresas estatales tenía como correlato el ingreso de la inversión extranjera directa (IED) en rubros estratégicos de la economía, la colocación de activos líquidos a través de la compra de empresas de servicios estatales y la oferta de deuda pública.

Paraguay tuvo, desde la década del cincuenta, una serie de iniciativas respecto de la creación de empresas públicas y estatales (Spínola González, 2010). En la década del noventa se llevará a cabo un proceso de privatizaciones de las mismas que encontrará importantes resistencias en la sociedad civil.

El proceso tuvo como primer instrumento a la ley 126 de 1991. La misma autorizaba al poder ejecutivo a “transferir, total o parcialmente, al sector privado las entidades públicas productoras de bienes o servicios” (Artículo 1). Cambió la denominación de las empresas del Estado a “Empresas del Estado Sujetas a Privatización” y habilitó al presidente a transferir al sector privado la explotación del servicio o su administración. En 1995, a través de la ley 636, se reglamentan las transferencias de las empresas para adecuarlas a la nueva Constitución de 1992.

Esta primera etapa convierte en sociedades anónimas a la planta de Fertilizantes del Paraguay (FERTIPAR); a la empresa productora de acero (ACEPAR), devenida en ACEPAR S.A y vendida al consorcio COSIPAR; a las empresas de producción y comercialización de alcoholes (APAL), transformada en CAPASA; a las embarcaciones de transporte fluvial y marítimo de pasajeros y cargas (FLOMERES), a partir de allí FLOMEPARSA; a 7 silos de granos propiedad del Estado; a la empresa de transporte aéreo de pasajeros y carga (LAP), que transfiere los activos y pasivos a LAPSA y a la empresa de transporte ferrocarril (FCCAL), cuya transferencia fue frustrada.

La presidencia de González Macchi (1999-2003) fue un periodo signado por crisis externas e internas, aunque se mantuvieron las formas democráticas (Birch, 2011). La economía se contrajo, el déficit del sector púbico aumentó dramáticamente, la inversión privada se estancó y el Estado casi llega a la cesación de pagos de la deuda pública (Masi y Borda, 2011:266).

En este periodo se enfrentó una nueva etapa de privatizaciones con la activa cooperación del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de desarrollo (BID). El instrumento legal fue la Ley General de Reorganización y Transformación de Entidades Públicas Descentralizadas y de Reforma y Modernización de Organismos de la Administración Central, ley 1615/2000, más conocida como Reforma del Estado. La Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTELCO), la Corporación de Obras Sanitarias (CORPOSANA) y el Ferrocarril Carlos Antonio López (FCCAL) pasaron a denominarse "Entidades Públicas del Estado en Reforma o Transformación" o “EPERT” (artículos 2 y 3). Estas empresas se convirtieron en sociedades anónimas, como paso previo a la privatización, siendo el gobierno dueño absoluto de las acciones. Como ya veremos, en el año 2002 se aprueba la ley 1932/2002 que suspendía la aplicación de la legislación 1615/2000.

Dos cuestiones fueron fundamentales para frenar los reiterados intentos de privatizaciones durante la etapa neoliberal. La primera de ellas fue la falta de consenso en las esferas de poder durante la década del noventa (Palau, 2002). En segundo lugar, las resistencias de gran parte de la población a la implementación de medidas ortodoxos y reformas estructurales. Este descontento derivó en grandes movilizaciones que, en la mayoría de los casos, consiguieron dar fin a diferentes proyectos de privatización.

La resistencia se encontraba articuladas en dos espacios. Por un lado, la Plenaria Popular, integrada por la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas y otras organizaciones campesinas, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, estudiantes y movimientos y partidos políticos. Por otro lado, el Frente Nacional de Defensa de los Bienes Públicos y el Patrimonio Nacional, integrado por la Federación Nacional Campesina (FNC), la Central Nacional de trabajadores (CNT), Cambio para la Liberación (del PRLA) y la Organización de Trabajadores de la Educación del Paraguay (OTEP) entre otras.

Es con la conformación del Congreso Democrático del Pueblo que se logra la unidad necesaria para contrarrestar las presiones de los organismos internacionales de crédito y de algunos actores locales que veían en el proceso la oportunidad de consolidar la fortuna conseguida en el periodo anterior vía adquisición o participación en consorcios.

El 15 de mayo de 2002 se lleva a cabo su primera sesión con más de mil delegadas y delegados, teniendo entre las principales resoluciones la realización de movilizaciones en todo el país para exigir la derogación de la ley 1.615, la ley de reforma de la banca pública, el anteproyecto de ley antiterrorista, el proyecto de ley de Concesión de las Rutas, el IVA agropecuario, y contra la corrupción e impunidad (Palau, 2002). Tras las movilizaciones y cortes de rutas se inicia una sesión extraordinaria en el Congreso donde se deroga la ley 1615.

De igual forma, en el año 2005, el senado dio media sanción a la derogación de la ley 1932/00 que suspendía la ley 1615, con el fin de destrabar el proceso privatizador. Una gran escalada de protestas y movilizaciones obligó a la cámara de diputados a rechazar por unanimidad el proyecto.

Fue fundamental que la resistencia de importantes y variados sectores de la sociedad a las privatizaciones logró articular acciones y coagular un discurso común contra el neoliberalismo dotando de capacidad de veto a los sectores subalternos y frustrando el proyecto privatizador en la mayoría de los casos.

En julio de 2012, a través de un golpe parlamentario, Fernando Lugo es separado de sus funciones en el poder ejecutivo. Apenas destituido el gobierno, el empresariado ligado al agronegocio, en alianza con los capitales transnacionales, dirigieron el rumbo económico del país a través de la figura de Federico Franco, quien fuera vicepresidente de Lugo y líder del partido Liberal.

Tras las elecciones del 2013 es electo presidente el outsider[6] Horacio Cartes, un exitoso empresario[7]. Su gobierno se presenta como “modelo de reestructuración integral del capitalismo paraguayo, para integrar el país y su alta burguesía empresarial al sistema económico mundial transnacional en desarrollo” (Lachi, 2015:248). Ejemplo de ello es que durante su presidencia Paraguay ha emitido, por primera vez en su historia, bonos de la deuda pública en el mercado financiero internacional aumentando considerablemente el nivel de endeudamiento del país. La deuda pública como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) pasó de solo 10,9% en 2011 a 23,2% del PIB en marzo de 2016. La emisión de bonos representaba el 12% de la deuda en 2013 y en el primer trimestre de 2016, se eleva a 39,3% (US$ 2.380 millones) del total.

Por otro lado, en los últimos cinco años el país ha experimentado una inyección de IED significativa, comparable solo con el boom de los años noventa[8]. Ello en gran medida como consecuencia del reimpulso a la ley de maquilas y la ley 60/90 de estímulo a la inversión. Sin embargo, en lo que va de los dos últimos ejercicios la IED se ha estancado.

La ley de Alianza Público Privado (art. 52 Ley Nº 5102/2013) -desde ahora APP- se ha convertido en el “dispositivo ejemplar del cartista modelo empresarial de desarrollo” (Escobar, 2015, p.28). La misma se sostiene en la ley de Defensa Nacional y Seguridad Interna, que le permite al Poder Ejecutivo el empleo de las Fuerzas Armadas en el control de la seguridad interior. En el artículo 52° la APP establece que la iniciativa privada puede hacerse cargo de los servicios de energía eléctrica, del agua potable, del alcantarillado sanitario, de las plantas de tratamiento de efluentes, del transporte ferroviario, del transporte carretero, de los aeropuertos, de las hidrovías (su dragado), de los puertos fluviales, del cemento, de los hidrocarburos, de las cárceles, de la educación, de la salud y de la infraestructura urbana, entre otros.

Este instrumento favorece a las grandes empresas extranjeras, y a las empresas nacionales que se alían a aquellas, puesto que prevé la movilización recursos públicos y privados para obras de infraestructura, para lo cual únicamente podrán concurrir empresas de infraestructura con gran capacidad financiera.

Con esta ley el Estado renuncia a su soberanía jurídica, trasladando la jurisdicción ante eventuales conflictos a arbitrajes internacionales, como el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial. Al mismo tiempo el gobierno emitió dos decretos que modifican las reglamentaciones sobre la Evaluación de Impacto Ambiental, propiciando un marco más flexible y relajado y habilitando la depredación de los recursos naturales.

Como advierte Lila Molinier (2015)

^{“La Alianza Público-Privada es la nueva estrategia de privatización de la inversión y gestión de servicios públicos […] y que está siendo implementada por la mayor parte de los países de la región, con pleno apoyo de los organismos de cooperación mundial y regional (FMI, BM, BID). La Ley APP ofrece condiciones excepcionales para la inversión privada y extranjera al abrirles la totalidad del campo de intervención estatal en la producción de bienes y servicios públicos, y a ese efecto, establece nuevas figuras jurídicas como la de los Contratos de Participación público-privado” (p.188)}

Además de habilitar las privatizaciones vía contratos de alianza público-privadas, hay dos puntos que generan también resistencias y que son parte de la implementación de la ley.

El primero de ellos es que la Ley APP creó el Fondo de Garantías y Liquidez como un fondo fiduciario que será administrado por la Agencia Financiera para el Desarrollo (AFD), con el objetivo de generar las condiciones financieras para asumir los compromisos a los que se obliga al Estado a través de los contratos, y de los costos por resolución de controversias. La fuente más importante del AFD es el aporte constituido por los recursos del Fonacide compuestos por los ingresos que generan Itaipú y Yacyretá y asignados al Tesoro Nacional para la inversión en infraestructura pública.

El segundo consiste en que los riesgos de los proyectos de inversión y gestión de las APP serán cubiertos por el Estado paraguayo, y los contratos se elaboran y se aprueban caso por caso, por parte de las instituciones del Poder Ejecutivo, sin pasar por el Congreso Nacional como está previsto en las competencias de dicho cuerpo por la Constitución Nacional y por la Ley de Concesiones de Obras y Servicios del año 2000 (Molinier, 2015:189)

Por tales razones, este instrumento ha suscitado, desde el tratamiento en el Congreso, la resistencia organizada desde múltiples sectores sociales.

En setiembre del 2013, convocado por la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT A), la Central Nacional de Trabajadores (CNT), Frente Sindical y Social, la Coordinadora de Organizaciones Campesinas e Indígenas del Paraguay (COCIP) y agremiados al Sindicato Nacional de Telecomunicaciones (Sinatel) y Sitrande se convocó al ya mencionado Congreso Unitario y hubo una escalada de movilizaciones. Tras lo cual el Congreso presentó ante la Cumbre de Poderes del Estado un documento de rechazo a la privatización, la persecución sindical y donde solicitaba la gratuidad del servicio de salud y educación de calidad[9]

En el 2014 se llevó a cabo la primera huelga general de las últimas dos décadas. La protesta fue conformada por tres frentes: la Federación Nacional Campesina (FNC), la Corriente Sindical Clasista (CSC), el Partido Paraguay Pyahurã (PPP) y la Organización de Trabajadores de la Educación (OTEP-SN). La consigna fue “No al modelo agroexportador y el rechazo a la ley de Alianza Público-Privada (APP).”

Asimismo, durante las manifestaciones por el aniversario del primer año de gobierno de Horacio Cartes, en agosto del 2014, la concertación Frente Guasú, el Partido Paraguay Pyahurã, la Federación Nacional Campesina, la Coordinadora Nacional de Mujeres Trabajadoras y Rurales (Conamuri), el partido Kuña Pyrenda, la Corriente Sindical Clasista (CSC), las organizaciones 15 de Junio y Frente Recoleta, el Frente Patriótico Popular y la Organización de Trabajadores de la Educación (OTEP-SN) llevaron a cabo en forma conjunta cortes intermitentes de rutas en diez departamentos del país[10]. En marzo del 2015 el Congreso Democrático Popular lanzó un manifiesto: Contra las privatizaciones y la violencia del Estado.

Es importante destacar que, así como en la década de los noventa, el reclamo por la derogación de la ley APP y para evitar las privatizaciones fue el epicentro de los descontentos y el motivo que permitió coagular la acción de trabajadores, campesinos y estudiantes, generando mayor visibilidad y potencia a las fuerzas que resistieron la implementación del modelo neoliberal cartista.

Lo novedoso de la APP como dispositivo jurídico es que habilita un proceso de privatizaciones en un sector no considerado privatizable durante la década del noventa: la generación y distribución de energía. Si bien el caso de la refinería Villa Elisa fue consecuencia de una política energética que relegada la soberanía y constituyó una matriz mas dependiente, la APP introduce legalmente la posibilidad del ingreso de capitales privados en la generación y distribución de energía.

Nos encontramos en un escenario signado por una potencial crisis energética que “desemboca en que los propios países dominantes vislumbran un escenario de “inseguridad ambiental”, de “escasez de recursos”, de alcance del “pico del petróleo” (peak oil)” (Fornillo, 2016:160), lo que Duran y González Reyes (2014) han denominado un periodo de crisis ambiental y escasez que tiene como fin “privatizar lo que cada vez es menos abundante” (p.174). En el plano regional esto se traduce en el aumento significativo de la IED en el sector energético: las grandes corporaciones se encuentran en busca de nuevos espacios de exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales, así como en el intento de desplazar el impacto ambiental de la explotación hacia zonas periféricas. Por otro lado, Paraguay es un país privilegiado respecto de la generación de energía renovable, la privatización del sector implicaría la pérdida total de la soberanía energética.

En este sentido, junto a la ley APP, el 10 de octubre de 2016 el presidente Horacio Cartes aprueba mediante el Decreto N° 6092 la Política Energética de la República del Paraguay. Entre sus objetivos se plantea la necesidad de “garantizar [para el sector] el financiamiento público y privado para las inversiones de mantenimiento, modernización, expansión de infraestructura y desarrollo tecnológico” (anexo, objetivo 5:5)

A través de este decreto se crea la figura de Coordinador. El cargo es otorgado a Juan Carlos López Moreira[11], quien fuera gerente de Tabacos del Paraguay S.A, principal empresa del Grupo Cartes.

Lo más cuestionable es que López Moreira es accionista de la empresa President Energy[12]. La misma mantiene varias explotaciones de petróleo en la zona del Chaco. En lo que va de su administración, Cartes, por medio de decretos, otorgó varios beneficios a la empresa President Energy e incluso no fue sancionada cuando aseguró encontrar petróleo en zona chaqueña pero nunca logró sustraerlo. En la actualidad, de las ocho concesiones vigentes para la búsqueda de petróleo, cuatro pertenecen a la firma[13].

Tanto la ley de Alianza Público- Privada como el decreto N° 6092 que habilitan a empresas privadas y extranjeras para intervenir en la explotación, distribución y comercialización de energía son instrumentos que cierran un ciclo de acumulación por desposesión y obturan toda posibilidad de desarrollo genuino e implican una perdida cada vez mayor de soberanía energética del Paraguay y de dominio sobre lo público. El país cuenta con recursos extraordinarios, en relación al mundo y la región: no mantiene déficit energético y todas las energías que produce son de origen renovables. Sin embargo, las perspectivas con un gobierno neoliberal que fomenta la privatización del sector energético no son muy alentadoras.

la matriz energética de Paraguay está constituida, principalmente, por la producción de energía primaria de origen renovable y local, principalmente la hidroenergía[14] y la biomasa[15]. Por ello, las tecnologías de suministro de energía están prácticamente limitadas a estas fuentes.