Un balance de las agendas sociales latinoamericanas, las mujeres y los gobiernos progresistas

A Balance of Latin American Social Agendas, Women and Progressivists Governments

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En el inicio del siglo XXI en la región sur de Latinoamérica¹ (podríamos decir al sur del sur) movimientos sociales, liderazgos, partidos u organizaciones políticas de filiación ideológica de espectro de izquierda llegaron al poder a través de las urnas y conformaron lo que ha dado por llamarse “gobiernos progresistas”² (2000-2015). Dichos gobiernos generaron una serie de cambios sociales y políticos, y aunque es verdad que la configuración de los gobiernos y de los cambios no fueron homogéneos, al menos compartieron una coincidencia en su origen: una crítica al neoliberalismo y a las políticas de ajuste estructural. En efecto, el hecho de que llegaran al poder fue interpretado como un voto de sanción al neoliberalismo hegemónico de los años 90s, y con ello, ese mismo voto también fue investido de un halo de esperanza por un anhelado cambio de rumbo para la región.

En ese sentido, dado que el mayor problema estructural e histórico en la región ha sido la desigualdad y la pobreza, con el ascenso de estos gobiernos se generaron amplias expectativas para reducirlas. Sin embargo, aunque en el periodo de 15 años hubo avances importantes, el balance actual indica que en materia social, el adelanto fue insuficiente, incluso si éste es medido desde las propias expectativas y metas planteadas por estos gobiernos; ya que por ejemplo, se reivindicó un papel más activo del Estado, esto implicó que la pobreza no fue concebida como un efecto de la crisis económica, ni del costo necesario del crecimiento económico, sino que se concibió a la pobreza como un problema estructural con dinámica propia. Este cambio en la definición de la cuestión social implicó el lanzamiento de programas y metas muy ambiciosas que desafortunadamente se fueron diluyendo en la mayoría de los casos, como por ejemplo, Fome Zero en Brasil o como en las exhortaciones a un nuevo papel de regulación estatal como en el caso de Argentina donde se buscó el control de precios para la canasta básica. Y es que si bien el sostenido crecimiento económico del periodo 2003-2009 de la región posibilitó buenos resultados en materia social que se vieron reflejados, por ejemplo, en la reducción de los niveles de pobreza y de indigencia en este periodo, esta tendencia presenta actualmente un franco retroceso. Así, entre el 2002 y el 2014, la pobreza bajo de 45.9 a 28.5% y la indigencia de 12.4 a 8.2%. para la región de América Latina y el Caribe. Sin embargo, esto ha cambiado en los últimos cuatro años y según datos de la CEPAL para 2018, la pobreza aumento a 30.7% y la indigencia a 10.2%.

Sin embargo, es necesario precisar que la estrategia de reducción de la pobreza en la región se ha dado a partir del funcionamiento de los programas de transferencias monetarias condicionadas, en los que uno de los condicionamientos consiste en la participación activa de las mujeres. Estos programas de corte neoliberal se popularizaron en la región al grado de convertirse en el “modelo” a seguir, con lo cual una de sus principales críticas ha consistido en señalar su falta de adaptación al contexto de cada país, y al interior de los mismos, de cada región. En la mayoría de los gobiernos progresistas el modelo siguió operando, pero se buscó que eliminar o reducir los elementos de la condicionalidad y de la focalización al tratar de ampliarlos y universalizarlos.

Resulta imposible no pensar en el caso mexicano actual, ya que estamos asistiendo hoy a una ampliación de los programas sociales. En el caso de los gobiernos progresistas esta estrategia conllevó resultados diferentes, aunque como ya se mencionó sí es posible identificar un impacto en una reducción de las cifras de la población en condición de pobreza y de indigencia en la región latinoamericana y del Caribe. Según datos de la CEPAL, Venezuela logró una disminución de su población en situación de pobreza hasta del 20%, antes de la agudización de la crisis económica en la que se encuentra actualmente. Por su parte, Uruguay, mantuvo una constate reducción en su índice de pobreza y representa el índice más bajo de los países progresistas. En Ecuador, desde la entrada de Rafael Correa se dio gran importancia a los programas de atención a la población en situación de pobreza, al aumentar los apoyos y ampliar el número de beneficiarios del Bono de Desarrollo. Brasil, al igual que Uruguay, mantuvo los niveles de pobreza en descenso, hasta los datos registrados de 2014. Bolivia, a pesar de los movimientos en la inversión social, ha mantenido una constante baja en su índice de pobreza. Argentina, en los dos años con los que se cuentan cifras ha tenido una reducción amplia, ya que pasa de un 30% a poco menos del 25% en un año.

Como ya se ha mencionado, un caso relevante es el de Brasil, que en el 2003 contaba con el programa de redistribución, creado por Lula, “Bolsa familia”, el cual tenía como beneficiaria, al equivalente de un cuarto de la población; además de la creación de más de 14 millones de empleos formales entre 2003 y 2012 y de un aumento del 340% del salario mínimo entre el 2002 y el 2016. Con esta regresión de la tendencia, se evidencia la fragilidad y la dependencia económica de las políticas contra la pobreza (Dabéne y Louault, 2019, pp. 40-41). Pero también se muestra el déficit en la institucionalización de los programas sociales y la falta de estabilidad de políticas de redistribución a largo plazo para lograr una disminución estructural de la desigualdad y de la pobreza.

Al respecto consideramos que vale la pena plantearnos algunas preguntas acerca de ¿Hasta dónde las políticas sociales de los gobiernos progresistas significaron una ruptura con las políticas sociales de los gobiernos predecesores? Sobre todo si tenemos en cuenta, que en el origen había una crítica a las políticas neoliberales. Sin embargo, a pesar de que los gobiernos progresistas insistieron en un cambio radical de las mismas, en los hechos lo que encontramos fueron más bien lo que podríamos caracterizar como esfuerzos por ampliarlas a través de su universalización, pero sin cambiar el núcleo duro de las mismas. Además, nos parece impreciso denominar políticas sociales a lo que en la mayoría de los casos fueron programas sociales que continuaron manteniendo la generalidad de las características del modelo focalizado de transferencias condicionadas que otorgan a las mujeres un papel estratégico.

En efecto, existe una amplia bibliografía que ha mostrado cómo dichos programas, comenzando por el paradigmático “PROGRESA” instituye una lógica familiarista que termina utilizando principalmente a las mujeres, pero también al personal médico y de educación para eficientar los presupuestos y abaratar los costos de aplicación (Adelantado, 2000; Barba, 1999; Barba y Valencia; 2000; De la Rocha y Escobar, 2000, Magaña, 2009). Este modelo tiene implicaciones en cuanto a un proceso de despolitización, ya que al focalizar a las familias, se instaura de manera implícita una competencia entre ellas; existe pues un clásico desplazamiento del conflicto de manera horizontal que emplaza a los pobres a competir entre sí mismos, por ver quiénes son merecedores o no del apoyo estatal (Susín, 2000).

Además es fundamental señalar que en materia de regímenes de bienestar, no todos los gobiernos comparten las mismas condiciones; por ejemplo en cuanto a la configuración del gasto social, podemos advertir que la inversión en la protección social ha sido históricamente más fuerte en países como Argentina, Brasil y Uruguay. Mientras que por ejemplo en países como Bolivia y Ecuador, la inversión en gasto social ha sido históricamente baja. Sin embargo, algo interesante es que si revisamos los datos durante la vigencia de los gobiernos progresistas, podemos observar que todos los países de la región han tenido crecimientos constantes en el gasto social, el cual contempla la inversión en Protección Social, Educación, Actividades recreativas como la Cultura y la Religión, Salud, Vivienda, Servicios comunitarios y Protección del medio ambiente. Por ejemplo, Argentina, con la crisis económica de 2001 redujo la inversión hasta el 2008 cuando comienza a incrementarla nuevamente. Por su parte, Bolivia, a partir de la promulgación de su constitución de 2009 con el reconocimiento de una nación plurinacional y el reconocimiento de los derechos a la naturaleza y los pueblos indígenas, tiene altibajos en la inversión; sin embargo, no ha descendido del 10% del PIB nacional. Brasil, hasta 2016 había logrado mantener un crecimiento constante a pesar del estancamiento económico que tuvo en 2012 por la baja de los precios del petróleo. Uruguay, en el periodo de 2010 a 2015, correspondiente a la presidencia de José Mujica, es el país del bloque progresista que más invierte en gasto social. En Ecuador, durante el periodo de la presidencia de Rafael Correa, la inversión al gasto social se mantuvo en constante crecimiento, sobre todo a partir de la promulgación de su constitución en 2008, con la cual se garantizó la ciudadanía universal, la protección a la dignidad humana y el reconocimiento de las poblaciones que han sido históricamente excluidas y el derecho a la naturaleza. Para Venezuela, los datos con los que cuenta la CEPAL son sólo hasta la recesión económica de 2009 en la que se encuentra el país, pero aun así es relevante la gran inversión que se hizo en este periodo por medio de su sistema de misiones. Según cifras de la CEPAL para 2016, es decir en un momento inmediatamente posterior del comienzo del fin de la mayoría de los gobiernos progresistas, esta configuración se mantiene, como lo podemos observar en la gráfica 1.

Gráfica 1
Fuente: Elaboración propia con datos del Panorama Social de América Latina, 2018 (CEPAL, 2019). En el caso de Cuba y Venezuela no hay información.

En resumen, aunque en este periodo de 15 años se presentó una baja en los indicadores de la pobreza y de la desigualdad en la región y de manera más notable en algunos países como Brasil, la realidad es que América Latina y el Caribe han continuado como la región con el mayor grado de desigualdad en el mundo, seguido del “(…) África Subsahariana (la segunda región más desigual), y presenta un índice de Gini promedio casi un tercio superior al de Europa y Asia Central” (CEPAL, 2019, p.17).

Es decir que la reducción de la pobreza y la desigualdad generada por los gobiernos progresistas a pesar de ser significativa en su periodo, no alcanzó para desplazarla del nada honroso primer lugar, como la región más desigual en el mundo. Sin embargo, destaca el hecho de que las reformas constitucionales en Ecuador y Bolivia sí representan un factor clave en reconocimientos de derechos y en ese sentido nos parece que su avance es significativo y estructural en materia social. De igual manera, consideramos que una política social que sí pudiera considerarse revolucionaria o que sí lograra romper con la política anterior tendría que haber fracturado la dinámica del estancamiento y precarización de las remuneraciones laborales que viene desde fines de los 80s y principios de los 90s. Y en este renglón, se distingue Brasil como ya mencionamos porque presentó algunos avances en un considerable aumento del salario.

Es importante señalar que el grado de desigualdad no se experimenta de la misma manera para todas las personas; de hecho, cuando la información se cruza con otros marcadores sociales encontramos que el grado de desigualdad se concentra de manera histórica en algunos grupos demográficos, como son los pueblos originarios, afrodescendientes, mujeres, jóvenes, niñez, y adultos mayores. Lo anterior lo podemos constatar de manera contundente en el caso de las mujeres, con dos indicadores claves en la región como lo son la población por país que no recibe ingresos propios desagregada por sexo y el tiempo promedio destinado al trabajo remunerado y no remunerado de la población de 15 años y más, desagregada por sexo. Ambos son datos claves porque se refieren a una condición estructural como lo es la generación de ingresos propios, situación que impacta de manera directa en el grado de autonomía de las mujeres en relación con los hombres. Por ejemplo en lo que toca a la población sin ingresos propios, el promedio simple para la región casi se triplica en el caso de las mujeres con un 29.4% con respecto a un 10.7% de los hombres (Ver Gráfica 2).

Gráfica 2: Población sin ingresos propios por sexo, 2017
Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio de Género, CEPAL

De igual manera nos podríamos preguntar si el hecho de que Uruguay es el país que presenta una brecha menor entre mujeres y hombres sin ingresos, pueda tener alguna relación con la mayor inversión del gasto social. Ya que recordemos que Chile y Uruguay son los países que reportan mayor gasto social para 2016 según la CEPAL, con 16.1% para el primero y 16% para el segundo (Ver Gráfica 1). Y encontramos que tanto Chile, como Argentina, también se sitúan entre los países con una brecha menor entre mujeres y hombres sin ingresos propios. Resulta necesario investigar en el futuro con mayor detalle y profundidad si es posible establecer una relación entre estos datos.

Otro indicador que muestra de manera cruda la desigualdad entre mujeres y hombres en la región es el que registra la cantidad de tiempo destinado al trabajo remunerado y no remunerado. En este rubro es importante mencionar que encontramos que los porcentajes de trabajo impago son altos también para los hombres, destacando los casos de México con un 19.4% y Chile con un 19%. Es indudable que detrás de estos porcentajes altos se encuentran reminiscencias de nuestro pasado colonial, ya que como Quijano (2000) nos ha explicado, en las sociedades que han sido colonizadas se “normalizó” el trabajo esclavo, el trabajo sin pago y quizás eso nos pueda explicar por qué aún ahora un alto porcentaje de la población está disponible para trabajar sin recibir una retribución económica. Pues bien, en el caso de las mujeres las cifras se disparan y encontramos que para México el número casi se triplica con un 53.9% para las mujeres, frente al ya mencionado 19.4% de los hombres mexicanos. En este rubro también destacan Argentina con un 42.4%, Chile con 42.1 y Perú con 39.7% (ver Gráfica 3).

Gráfica 3: Tiempo promedio destinado al trabajo remunerado y no remunerado de la población de 15 años y más, por sexo, según país. 2017
Fuente: Elaboración propia con datos del Observatorio de Género, CEPAL

Este indicador se traduce en los niveles de cansancio y sobre explotación que muchas mujeres experimentan, solo por el hecho de ser mujeres. Resulta escandalosa esta brecha en México. Y sobre en este punto nos parece pertinente mencionar el análisis de Falquet (2017) quien se inscribe en una perspectiva feminista materialista y nos presenta un análisis de la violencia en contra de las mujeres como el resultado del hecho de que ellas son (y lo han sido históricamente) la mano de obra predilecta para la reproducción social, material y de acumulación de capital³. Desde esta perspectiva entonces la violencia en contra de las mujeres no es por su “vulnerabilidad”, ni por misoginia de los hombres, sino por su potencial de acumulación, y tendría un carácter ejemplar con fines de disciplinamiento y gestión a través del terror de una población/recurso vital, como lo son las mujeres.

Es en ese mismo sentido que me parece que podemos recurrir a esta perspectiva para reflexionar sobre el papel que las mujeres han tenido en las políticas de la así llamada lucha contra la pobreza, y es que resulta que también en este tema, la participación de las mujeres ha sido crucial para amortiguar los costos sociales de gobiernos neoliberales, pero también de las políticas y programas sociales de los gobiernos progresistas. Esto cobra importancia porque considero que la perspectiva de género ha sido subestimada en diferentes niveles, tanto en un nivel de análisis social, como en un nivel político. Incorporarla nos podría permitir al menos dos cosas que considero no se han discutido aún con la profundidad suficiente: la primera sería la de relacionar dos problemáticas que aparentemente no tienen nada que ver, como son las políticas sociales y la violencia en contra de las mujeres y la segunda, es que en este escenario cobra todo sentido el papel emergente de resistencia política de los movimientos feministas latinoamericanos de las últimas dos décadas.

Como parte de los resultados de investigación de la dimensión social del proyecto de investigación en Ciencia Básica (CONACYT 128955): “Dimensiones, Estrategias y Alternativas de la Integración Autónoma de Latinoamérica y el Caribe, 2009-2015” encontramos que resulta pertinente revisar y reflexionar sobre los procesos de conformación de las agendas sociales en la región, es decir, cómo se “desempacan” o cómo se desglosa la cuestión social en diferentes temas sociales clásicos y “emergentes” (Magaña, Florido y Huitrado, 2019). Y para tal efecto, consideramos que los movimientos sociales han tenido un papel clave para la conformación de dichas agendas (Gallardo e Islas, 2019), pues lo que se considera como asuntos que forman parte de la agenda social, dependen de la configuración de los regímenes de bienestar de cada país, donde una parte fundamental son las definiciones de los estados nación, y la relación de las personas con sus políticas.

En trabajos previos, hemos mencionado que en el caso específico de América Latina y el Caribe, esta relación para las mujeres representa una experiencia de doble exterioridad (Segato, 2015). Pues bien, desde esta dimensión social hemos considerado que la conformación de las agendas sociales en la región en América Latina y el Caribe, son una ventana privilegiada para identificar las alteridades históricas de cada país (Segato, 2002). En efecto, al reflexionar sobre la ampliación de la Agenda Social debido a una diversificación de temas emergentes como saldo de las políticas neoliberales que profundizaron la desigualdad en la región en donde destacan temas como las violencias, incluida la de género⁴, encontramos que, si bien consideramos apropiado que conceptualmente en las políticas y programas sociales se parta de una concepción de las violencias vinculadas a la pobreza y a la exclusión social, esto posee un doble filo, porque si bien es atinado enmarcar y contextualizar la violencia en causas estructurales, y en consecuencia incluir el tema en la agenda social, una deriva no deseada de esto resulta en casos como Brasil donde sí se ha incluido el tema de la inseguridad en una acepción de criminalización y no como de seguridad social.

En suma, desde los trabajos de esta dimensión social el identificar los temas emergentes en la agenda social, nos ha permitido identificar los actores emergentes en la región. En efecto al reflexionar por qué se priorizan unos temas, en detrimento de otros, y cuáles son los temas que están sub-representados en las agendas sociales, nos fue también posible identificar ¿Cuáles son los actores sociales o intergubernamentales que se perfilan como los que se opondrán o resistirán frente a la desigualdad? Y al respecto es innegable la emergencia del movimiento feminista latinoamericano en las últimas dos décadas, al menos en tres niveles: las Conferencias Regionales sobre la mujer de América Latina y el Caribe, los instrumentos normativos regionales sobre los derechos humanos de las mujeres y el más visible actualmente, las manifestaciones feministas en la escena pública tanto en las calles, como en el espacio virtual, por ejemplo, el #NiUnaMenos, los pañuelos verdes pro Aborto Legal de origen Argentino, el #EleNao de Brasil y #NoMeCuidanMeViolan y Diamantina de México.

Finalmente, una de las conclusiones que se pueden exhibir después del balance presentado de los gobiernos progresistas en materia social, nos avisa sobre la necesidad de tener en cuenta la experiencia de Brasil para México, ya que encontramos que existen elementos en común que se presentan ahora en México, como la ampliación de los programas sociales y su papel como un elemento faro del gobierno, y que también estuvieron presentes en el gobierno de Brasil durante el periodo de Lula. Lo cual advierte sobre el riesgo de un futuro escenario para México, en el cual se gesten las condiciones para un regreso vigoroso de la derecha en una versión a la “Bolsonaro”.